17 de setembro de 2017

CAPÍTULO 8

A ESTRUTURA GOVERNAMENTAL, AS LEIS E O FINANCIAMENTO: O QUE JÁ ESTÁ SENDO CUIDADO E O QUE PRECISA DE ATENÇÃO

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INTRODUÇÃO

No cotidiano, são múltiplas as possibilidades de vivência das AFEs. Sua prática pode ocorrer em variados espaços e lugares, de muitos modos e maneiras e segundo distintos interesses. mas, como o Estado se faz presente nesse setor? Isto é, qual a ação do Estado brasileiro em relação às AFEs? As políticas públicas refletem o Estado em ação naquilo que ele decide ou não fazer por meio de programas, suportes ou apoios voltados para setores específicos da sociedade, o que pode envolver diversos atores, não somente governamentais. resultam, assim, das atividades dos governos que agem diretamente ou por meio de delegação sobre determinado domínio da vida dos cidadãos. As AFEs constituem um desses domínios, mas é preciso adiantar que a intervenção do Estado no setor tem se dado, historicamente, a partir do esporte e, privilegiadamente, a partir do Esporte de Alto Rendimento (EAR).

A fim de compreender os motivos que determinam esse tipo de intervenção, mais direcionada ao campo esportivo, faz-se necessário identificar os atores que tradicionalmente interagem com o Estado quando o assunto são as AFEs, bem como entender a estrutura e ordem definidoras das políticas públicas para o segmento. O mesmo vale dizer para o ordenamento legal e normativo. reconstituir sua história é fundamental para que se compreenda como foram sendo forjadas as relações entre o Estado e as organizações representativas do esporte, relações essas que, em grande medida, determinam a prevalência do esporte sobre as demais atividades físicas quando se observa o que se vem fazendo em termos de políticas públicas voltadas para o setor no país.

Nesse ínterim, é importante também saber como o esporte se insere no aparelho do Estado e no desenho institucional do governo. A partir daí, interessa mapear quais são, na atualidade, as políticas governamentais dirigidas ao setor, bem como caracterizar sua base de financiamento. Ao identificar as fontes, a magnitude e o direcionamento dos recursos que sustentam as políticas esportivas, importantes aspectos da atuação estatal podem ser evidenciados.

Com efeito, o que se busca neste capítulo é apresentar o quadro geral das políticas públicas e organização do setor das AFEs no Brasil, bem como problematizar e apontar as principais lacunas quanto às ações, oferta de programas e garantia do direito social ao esporte e lazer para os diferentes grupos populacionais e ciclos da vida das pessoas no Brasil.

A CONSTITUIÇÃO DO SETOR DAS AFEs E SEUS ATORES

Os atores envolvidos com o setor das AFEs representam distintas organizações com diferentes interesses, conformando grupos de pressão e poder que buscam influenciar os formuladores de políticas e tomadores de decisão. Assim, a identificação dos atores que se desempenham direta ou indiretamente no setor demanda, ainda que sucintamente, uma reconstrução histórica da sua constituição na vida nacional.

Para esse exercício, serão abordados cinco processos inter-relacionados, quais sejam: 1) a escolarização de conteúdos no âmbito das AFEs pela Educação Física; 2) a construção da cultura associativa no âmbito do esporte, articulada à criação e organização das entidades de administração e prática esportiva; 3) as relações entre o esporte e a estrutura estatal, incluindo a formação de organizações colaborativas à administração do Estado no campo das AFEs, por exemplo, as entidades do Sistema S; 4) as relações do esporte e terceiro setor e a constituição do mercado das AFEs; e 5) a organização sistêmica do esporte.

A ESCOLARIZAÇÃO DE CONTEÚDOS NO ÂMBITO DAS AFEs

A análise da escolarização dos conteúdos das AFEs a partir de uma perspectiva histórica, nos remete à gênese da própria Educação Física no país. A influência das instituições médica e militar nesse momento, bem como suas orientações higiênicas e eugênicas, é bastante conhecida. No entanto, recuperá-las rapidamente auxilia na identificação de atores coletivos de destaque no segmento das AFEs ainda nos dias de hoje.

Estudos1 sobre a função social da Educação Física na sua inserção na escola europeia, durante o século XIX, apontaram três tarefas fundamentais, particularmente em relação às crianças de origem operária e campesina: disciplinarização e aculturação ao modo de vida urbano e aos valores burgueses; preparação de mão de obra para as transformações impostas pela organização do trabalho fabril; e reprodução da força de trabalho, compensando os efeitos nocivos da extenuante jornada laboral sobre o corpo.

A difusão da ótica higienista conforma-se por meio de sua incorporação aos projetos políticos pedagógicos da ginástica e da Educação Física no contexto escolar. As preocupações higiênicas, impulsionadas pelo movimento migratório de um continente que se transformava rapidamente de agrário em urbano e industrial, consolidando as modernas bases de sua economia, construíram o início de uma relação duradoura entre o campo da saúde e o setor das AFEs. No século XIX, na Europa, foi decisiva a influência das instituições militares nas origens escolares da Educação Física2. Na realidade brasileira, a história da Educação Física “se confundindo em muitos de seus momentos com a dos militares”3, evidencia uma certa simbiose entre a instituição militar e o setor das AFEs.

Os objetivos higiênicos e eugênicos, disseminados durante a década de 1930, não são uma narrativa construída tão somente pela influência das instituições médica e militar4. tais princípios legitimaram-se por meio de um projeto político-social fundamentado pelo nascedouro de estudos sociológicos e psicológicos que se ocupavam, naquele período, da construção do que deveria ser o povo brasileiro, permeado pela tentativa de integração nacional. Em conformidade com esse projeto, as constituições de 1934 e 1937 reconheceram o caráter centralizador da ação do Estado na promoção das orientações eugênicas e higiênicas, compreendidas como partes constitutivas de um modelo de educação cívico e moral da população brasileira. Esse projeto foi introduzido por componentes curriculares estratégicos, dentre os quais, localizava-se a Educação Física, cuja obrigatoriedade é determinada pelo artigo 131 da constituição de 1937.

A responsabilização do Estado Novo de agir sobre a Educação Física e promover a educação eugênica da Nação, com ações focalizadas na infância e juventude, foi acompanhada por uma gradativa aproximação entre entes estatais e setor esportivo, consolidando o esporte como projeto de matriz organicista do Estado5. Nesse sentido, até a década de 1940, a relação entre as AFEs e a Educação Física escolar no Brasil caracterizou-se pelo predomínio da prática da ginástica6. Inclusive, como reflexo da orientação militarista, na transição entre as décadas de 1930 e 40 durante o período estado-novista, verificou-se que o conteúdo ginástico cedeu lugar progressivamente ao esporte7. como consequência, a Educação Física escolar experimenta um processo de esportivização.

Entre os diferentes grupos de interesse envolvidos nesse processo ganha destaque o empenho e a liderança dos militares, que elegem a Educação Física como o espaço para concretização de sua presença no sistema educacional. Posteriormente, como consequência da esportivização, outros sujeitos coletivos passam a construir interlocução com a Educação Física escolar. refere-se à presença do sistema esportivo organizado junto à escola, influência ligada à adoção de uma lógica de organização matizada pela ideia de pirâmide esportiva (Caixa 8.1), tão difundida nas décadas de 1970 e 80 no contexto da ditadura militar. Nesse modelo há uma ligação entre as diferentes camadas da pirâmide, de maneira que as inferiores dão suporte às superiores. Para isso, a seletividade constitui o princípio fundamental e a crença de que a quantidade de praticantes é a variável independente fundamental para se obter a qualidade desejada. desse modo, o esporte torna-se o conteúdo central das aulas de Educação Física escolar, tendo como modelo as normas e os padrões do esporte de alto rendimento8.

Mais recentemente o esporte escolar e universitário ganharam destaque, o que reflete a retomada de um discurso previsível e recorrente acerca da valorização da Educação Física em momentos marcados pela presença de grandes competições esportivas. No caso do Brasil, o contexto de realização dos megaeventos esportivos nesta atual década – em especial, dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos Rio 2016 – configurou o cenário ideal para esse tipo de narrativa. A disseminação dessa ideia toma a Educação Física e o Esporte como sinônimos, causando uma confusão conceitual que desconsidera os valores ético-políticos perseguidos pela instituição escolar e, simultaneamente, desprezando os demais conteúdos possíveis no âmbito das AFEs9.

A CONSTRUÇÃO DA CULTURA ASSOCIATIVA DO ESPORTE BRASILEIRO

Para fazer referência às entidades que constituem o sistema esportivo organizado, aqui entendido como o conjunto restrito de entidades de administração e prática esportiva de alto rendimento profissional e não profissional, torna-se necessário localizar outros atores vinculados ao segmento das AFEs. Essa tentativa conduz ao segundo processo histórico de constituição das representações das AFEs: o associativismo.

O associativismo é resultado de um segundo processo de institucionalização do esporte como consequência da difusão das práticas esportivas das instituições de elites para os clubes, associações e ligas independentes10. Esse processo de agrupamento cumpriu uma função de identificação coletiva de pessoas de status equiparado, uma vez que os antigos critérios para demarcar fronteiras de classe, status e pertencimento grupal perderam importância diante das transformações sociais e no modo de produção11 (Caixa 8.2).

Caixa 8.2 Associação

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Associação refere-se à “formação livre e consciente de sociedades democráticas para melhorias e defesa social – era a fórmula mágica da época liberal12; por meio dela, até os movimentos trabalhistas que iriam abandonar o liberalismo se desenvolveram. […] As fronteiras daqueles setores da classe operária que iriam ser reconhecidos como forças sociais e políticas coincidiam com o mundo dos clubes – sociedades de ajuda mútua, ordens fraternas de beneficência, clubes de esportes e ginástica e mesmo associações religiosas voluntárias num extremo e associações políticas e de trabalho no outro”.
Fonte: HOBSBAWN, 1988.

Nessa linha, se identifica a instauração de uma cultura associativista (clubes) no país a partir da influência das comunidades imigrantes de alemães, em especial, na região sul do Brasil13. O exemplo mais significativo seria a criação das “sociedades ginásticas”, cujo objetivo principal estaria na preservação de tradições culturais, artísticas e esportivas em suas coletividades14. Posteriormente, os imigrantes ingleses seriam responsáveis por disseminar uma cultura esportiva como instrumento de formação do homem burguês e da sociabilidade das elites que integravam, principalmente, no Sul e Sudeste, regiões do país onde a urbanização e industrialização avançavam com mais força. Nessas regiões, também contribuiu para a popularização de um conjunto de modalidades esportivas a Associação Cristã de Moços (ACM).

o esporte foi estatizado, sem ter sido tratado como um direito, e essa é a contradição central que se perpetuou, apontando as diferenças existentes entre massificar e democratizar a prática esportiva

Inicialmente vinculado aos imigrantes e às elites nativas, o associacionismo ganhou terreno entre as camadas médias e populares. No caso do Brasil, esse movimento é particularmente identificado no surgimento dos clubes de elite, dos clubes-equipes e dos clubes de fábrica, todos eles ligados à prática do futebol15. A progressiva popularização dessa modalidade esportiva colocou em xeque o exclusivismo das elites. O que se passa ao longo da popularização é uma inversão valorativa do ideário clubístico, a partir da qual a diversidade e até mesmo a quantidade de entusiastas sobrepõem-se à homogeneidade e à seletividade característica dos clubes de elite.

A cultura associativista, além de ser responsável pela popularização das práticas esportivas, foi emuladora da constituição das primeiras associações de esporte no país no início do século XX, normalmente vinculadas à prática do remo e futebol. Em 1914 surge a confederação Brasileira de desporto (1914-1979), responsável pela organização de todo o esporte no país. Essa entidade originou um conjunto de entidades de administração do esporte, incluindo a Confederação Brasileira de Futebol (CBF). A organização embrionária e autônoma dessas entidades foi questionada pelo Estado Novo (1937-1945), que impôs forte intervenção estatal estimulada por interesses intrínsecos à própria estrutura do Estado, em vez de uma reconhecida demanda da sociedade brasileira, principalmente aquela organizada esportivamente.

AS RELAÇÕES ENTRE O ESTADO E O ESPORTE NO BRASIL

A presença estatal no setor esportivo remete ao terceiro momento histórico de organização do setor das AFEs, que se refere às relações estabelecidas entre Estado e esporte. durante o Estado Novo, identifica-se a primazia dos interesses de constituição e permanência da ideologia nacionalista de forma oficializada16. Nesse cenário, o esporte brasileiro apresentará uma trajetória que oscila entre um significativo processo de popularização e massificação e a ausência de uma perspectiva de democratização como um direito de cidadania, categoria política propriamente dita. Em suma, o esporte foi estatizado, sem ter sido tratado como um direito, e essa é a contradição central que se perpetuou, apontando as diferenças existentes entre massificar e democratizar a prática esportiva.

Dentro da perspectiva trabalhista do período estado-novista merece destaque a criação das entidades que compõem o Sistema S (Caixa 8.3). O Serviço Social do Comércio (Sesc) e o Serviço Social da Indústria (Sesi), em alternativa à intervenção estatal direta, passariam a representar uma solução original para a prestação de serviços e promoção de atividades de lazer, estendendo o seu acesso para significativa parcela da população urbana brasileira17. O par representado pelo Sesc e pelo Sesi, auxiliado por sindicatos, entidades recreativas de classe e outras instituições privadas, materializou-se como um dos principais responsáveis pela difusão e implementação das ações de lazer desenvolvidas no Brasil e que compõem uma importante parcela do segmento das AFEs. No entanto, é preciso lembrar que o Estado não se manteve totalmente afastado desse processo. As atividades de lazer se configuraram em importante estratégia de órgãos ou organismos voltados para o esporte, a cultura e a assistência social, em todas as esferas de governo.

O advento da ditadura militar (1964-1985), segundo momento autoritário de nossa trajetória republicana, reforçou a estreita relação entre o poder público e o esporte. Entretanto, a heterogeneidade dos momentos históricos do regime ditatorial se reproduz nas relações entre o Estado e o setor esportivo18. Nesse contexto, embora massificado, o fenômeno esportivo também estava permeado por cisões e interesses particularistas. Assim, sob a ditadura, o esporte se configurou como um setor submetido ao controle burocrático e tecnocrático do Estado autoritário, servindo, em grande medida, como estratégia de representação da identidade e coesão nacional idealizada.

O final dos anos 1980 delineou um cenário paradoxal. Se por um lado, o processo de redemocratização que culmina com a constituição Federal de 1988 demonstrou o fortalecimento da sociedade civil e amplificou os clamores populares pela presença de um Estado democrático responsável pela garantia dos direitos aos cidadãos, por outro, o advento das ideias neoliberais difundiu a concepção de Estado mínimo, materializada em um projeto de contrarreforma do aparelho estatal. Esse processo, com suas particularidades, também envolveu o setor esportivo. Os ares progressistas dos anos 1980 alimentaram uma crítica ao caráter autoritário, burocrático e seletivo do esporte brasileiro. diferentemente da intervenção estatal centralizadora e autoritária, a comunidade esportiva demandava autonomia de ação e organização.

Todavia, as reivindicações por autonomia e democratização do setor esportivo não foram acompanhadas por uma ampla discussão acerca das estratégias para a redefinição do papel do Estado em relação ao setor e, consequentemente, das instituições que deveriam garantir tanto o processo quanto os resultados dessas mudanças. Ademais, o campo esportivo caracterizado pela incipiência de movimentos sociais e populares diretamente ligados à defesa do esporte como direito. Nesse sentido, as iniciativas que poderiam sinalizar um avanço na direção da construção de princípios democráticos ligados à concretização do esporte como direito de cidadania, rumou em direção aos marcos liberalizantes.

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CAIXA 8.3 SISTEMA “S”
O Sistema S é o conjunto de organizações das entidades corporativas e empresariais voltadas para o treinamento profissional, assistência social, consultoria, pesquisa e assistência técnica que têm raízes comuns e características organizacionais similares. Essas organizações são derivadas do conjunto de onze contribuições de interesse de categorias profissionais, estabelecidas pelo artigo nº 149 da Constituição Brasileira. As receitas arrecadadas pelas contribuições ao Sistema S são repassadas a entidades, na maior parte de direito privado, que devem aplicá-las conforme previsto na respectiva lei de instituição. As entidades em questão são as seguintes:

Fonte: BRASIL, 2012.

Por conseguinte, consolidada a transição do caráter autoritário para os caminhos da liberalização e autonomia, o mercado apresentava-se como a principal alternativa para a organização e modernização do esporte brasileiro. Entretanto, a modernização almejada pelo campo esportivo foi conservadora e não rompeu com as antigas estruturas, além de ter mantido intocados os principais interesses particularistas desses setores do esporte nacional. Em outras palavras, nessa perspectiva o discurso sobre a modernização do esporte poderia ser traduzido na sua adequação às regras da livre regulação e concorrência do mercado, tornando-o um produto rentável a ser explorado comercialmente. O futebol, sendo o esporte mais popular e praticado no país foi um campo privilegiado de demonstração da proeminência dos interesses econômico-coorporativos entre os grupos e entidades representativas do setor esportivo.

O conteúdo da Lei Zico (8.672/1993) e da Lei Pelé (9.615/1998), além de evidenciar a interferência do futebol na organização da política esportiva brasileira, revela o atendimento prioritário às frações que almejavam modernizar o esporte por intermédio da mercantilização e privatização. um exemplo dessa transformação diz respeito à adoção por algumas associações e clubes de uma gestão empresarial em parceria com grandes multinacionais, as quais, para consolidar suas marcas no país, utilizaram como estratégia de marketing o apoio ao esporte, sobretudo às equipes de futebol. Mais uma vez, o caráter conservador dessa mudança se expressa, tendo em vista que a autonomia e profissionalização dessas entidades não as conduziu a uma gestão mais transparente e sustentável, fazendo com que até hoje, frequentemente, recorram ao socorro do fundo público por meio de projetos de anistia fiscal, isto é, de cancelamento e perdão de dívidas com o Estado.

O período premido pela lógica do neoliberalismo marcou uma nova configuração da presença do Estado no âmbito esportivo19. Partindo de uma concepção na qual a base organizativa do esporte deveria ficar a cargo das entidades com personalidade jurídica de direito privado, criou-se um arranjo caracterizado pela submissão do esporte à lógica do mercado, ao passo que o Estado deveria ser reposicionado em um plano secundário.

Imbuído dessa concepção, o esporte compôs o conjunto das áreas sociais cujos serviços deveriam ser ofertados pelo mercado. Tais mudanças representaram uma espécie de desresponsabilização estatal pela regulação e gestão do setor esportivo organizado, embora mantivesse sua forte presença no âmbito do financiamento e regulamentação. vale ressaltar que esse movimento também se verifica nas dimensões esportivas ligadas à área social, mais especificamente no caso dos programas e projetos sociais esportivos que, a partir da década de 1990, foram parcialmente assumidos por setores organizados da sociedade civil, sobretudo aqueles localizados no Terceiro Setor.

A PARTICIPAÇÃO DO TERCEIRO SETOR E O MERCADO DAS AFEs

Esse novo padrão de relação entre Estado e sociedade é fortemente estimulado no setor esportivo, o que pode ser constatado pelo crescimento da participação de Organizações Não Governamentais (ONGs). de acordo com dados da pesquisa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 2010 sobre Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos (Fasfil) no Brasil, publicada em dezembro de 2012, existem 24.926 entidades ligadas ao esporte e recreação, empregando mais de 109 mil pessoas20. Embora seja necessário reconhecer o bom trabalho realizado por muitas ONGs, a relação entre o Estado e essas entidades complexifica as fronteiras entre a esfera pública e a privada. Normalmente, essas entidades gozam de uma aura de virtuosidade devido à participação ativa na defesa da democracia e na resolução das expressões da questão social, porém padecem de problemas de gestão de recursos semelhantes às organizações privadas ou públicas.

Dentro das organizações da sociedade civil ligadas às AFEs, além das parcerias com o Estado em projetos sociais esportivos, outras representações surgem em consequência do crescimento desordenado das grandes cidades. Esses novos atores coletivos reúnem crescentes movimentos contemporâneos, majoritariamente urbanos, ligados à questão do direito à cidade, ou seja, à apropriação do território como espaço geográfico de construção de identidade. Nesse sentido, ganha destaque a realização de eventos pontuais como passeios ciclísticos e, de maneira especial, o crescimento de ONGs ligadas a políticas de priorização aos modos ativos e alternativos de transporte, na tentativa de influenciar os planejamentos urbanos e ações de estruturação dos espaços públicos de governos locais.

o esporte compôs o conjunto das áreas sociais cujos serviços deveriam ser ofertados pelo mercado. Tais mudanças representaram uma espécie de desresponsabilização estatal pela regulação e gestão do setor esportivo organizado, embora mantivesse sua forte presença no  âmbito do financiamento e regulamentação

Os exemplos mencionados confirmam o recente crescimento de um novo padrão de intervenção social. Esse tipo de intervenção se fundamenta na crítica à eficiência e efetividade das ações estatais de promoção de políticas sociais universais, ao passo que propõe formas mais democráticas e menos burocráticas de enfrentamento às múltiplas expressões da questão social, respaldadas em valores de solidariedade local, autoajuda ou ajuda mútua, voluntariado, autorresponsabilização e individualização21. Se, por um lado, constrói-se um entendimento de que o terceiro Setor teria uma conformação mais flexível e com capacidade autônoma, o que o tornaria mais ágil em dar respostas efetivas às demandas sociais, por outro, ressignifica-se o padrão de atendimento à questão social, estimulando a transferência de responsabilidade estatal e colocando em xeque princípios como o da solidariedade social e universal e do direito a serviços públicos permanentes, o que corrobora com a perspectiva da redução do Estado e seu papel como provedor do bem-estar social.

No que se refere às relações entre esporte e mercado, destaca-se que o capitalismo contemporâneo criou um mercado mundial de bens simbólicos, levando a limites insondáveis a cultura do consumo22. Essa dinâmica faz-se igualmente presente no campo esportivo, prescrevendo ao esporte o signo da mercadoria e afirmando-o como objeto voltado majoritariamente à esfera da circulação de serviços e de bens materiais e simbólicos. Nesse contexto, verifica-se o abandono do esporte como direito do cidadão, baseado nos princípios do bem-estar social e nos preceitos consignados na constituição Federal de 1988 para a condição de um bem ou serviço ligado ao direito ao consumo, como exposto no Capítulo 2.

As transformações sofridas pelo setor esportivo se estendem para outros setores do segmento das AFEs, especialmente a partir dos anos 1980, quando se constata o surgimento de um mercado crescente que opera pela expansão e diversificação de uma série de serviços ligados às práticas de AFEs, tendo como expoente marcante a chamada Indústria do Fitness (ver Caixa 8.4).

Caixa 8.4 Indústria do Fitness

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A noção de Indústria do Fitness, vinculada ao processo de produção e distribuição das práticas corporais nas academias de ginástica, é desdobrada aqui do conceito de Indústria Cultural, vinculada ao processo mais geral de padronização e racionalização das técnicas de produção e distribuição dos bens e serviços culturais mercantilizados.
Fonte: PASQUALI et al, 2011.

A noção de Indústria do Fitness, vinculada ao processo de produção e distribuição das práticas corporais nas academias de ginástica, é desdobrada aqui do conceito de Indústria cultural, vinculada ao processo mais geral de padronização e racionalização das técnicas de produção e distribuição dos bens e serviços culturais mercantilizados.

Fonte: PASQUALL et al, 2011.

Não obstante a falta de confiabilidade e exatidão das informações, ressalta-se que, em 2003, conforme dados da International Health, Raqueth e Sportsclub Association (IHRSA), compilados no Atlas do Esporte no Brasil23, comparativamente, o Brasil figurava atrás apenas dos EUA em número de academias, com aproximadamente 20 mil estabelecimentos. Já de acordo com o Serviço Brasileiro de Apoio às micro e Pequenas Empresas (Sebrae), entre os anos de 2007 e 2012, ocorreu um crescimento de 133% no volume de academias de ginástica no país, saltando de 9.300 estabelecimentos para 21,7 mil. Informações da Associação Brasileira de Academias (Acad) destacam que o faturamento do setor passou de R$ 1,5 bilhão em 2006 para R$ 3,2 bilhões em 201224. Sem dúvida, os números apontam para um aumento da chamada Indústria do Fitness no Brasil, com impacto direto no segmento das AFEs.

Além do segmento das academias de ginásticas, novos espaços de mercado são abertos em função da expansão e diversificação de uma série de serviços e produtos ligados às AFEs. um dos exemplos desse impacto é o cada vez mais popular circuito de corridas de ruas. Atualmente, tais eventos mobilizam um contingente expressivo de pessoas que buscam aderir a um estilo de vida mais ativo. Segundo a pesquisa “muito além do Futebol: Estudos sobre esportes no Brasil”, de setembro de 2011, produzida pela empresa Deloitte Touche Tohmatsu Limited, com o percentual de 17%, a corrida ocupava lugar de destaque, depois do futebol, entre os esportes mais praticados pelos brasileiros. Nessa mesma direção, dados sobre as práticas das AFEs da Pesquisa Nacional por Amostra de domicílios (PNAD) de 2015, do IBGE, apresentados no Capítulo 425, revelam que a caminhada é o tipo de prática que mais se destaca em frequência entre os brasileiros.

Olhando para os processos históricos de escolarização da Educação Física, associativismo e modernização esportiva, constata-se uma arquitetura para a qual concorrem um amplo conjunto de atores coletivos, o que confirma o crescimento do segmento das AFEs. Entretanto, é importante acentuar que essas dinâmicas e o próprio aumento desse setor específico são fenômenos que se articulam a um processo mais amplo de alterações globais. A diversificação dos serviços e produtos do mercado das AFEs, o crescimento da participação do terceiro setor nas políticas esportivas e de lazer, acompanhada pela desresponsabilização estatal, são sintomas diferentes de processos que têm transformado as relações contemporâneas entre Estado, sociedade e mercado. No caso do mercado, sua diversidade se associa às novas relações e modos de produção e organização do mundo do trabalho que são personalizadas, fragmentadas, transitórias, mais flexíveis e, por conseguinte, menos estáveis.

A despeito da expansão e diversidade da oferta de bens e serviços ligados às AFEs, a interlocução do Estado com o setor se apresenta com maior nitidez dentro de determinada parcela desse universo, o setor específico do esporte. Portanto, considerando a história, tradição e peso do esporte no setor das AFEs, prioriza-se a análise sobre esse fenômeno que captura maior atenção por parte do Estado, aprofundando as problematizações acerca do sistema esportivo organizado no Brasil.

A ORGANIZAÇÃO SISTÊMICA DO ESPORTE

A primeira tentativa de estabelecer as bases de organização do esporte em todo o país ocorreu por meio do decreto-lei 3.199/1941, durante o primeiro Governo Vargas no Estado Novo. A edição desse instrumento legal inaugura um padrão tutelar de relacionamento entre esfera estatal e setor esportivo, modelo de relação que permaneceu sem modificações significativas até o início do processo de redemocratização do país26. Somente nos anos 1990 ocorre o rompimento com a ação tutelar do Estado no esporte. Nesse momento histórico, a legislação esportiva deixa manifesta sua finalidade de atender aos interesses de mercado e regular seus conflitos, ao passo que se afasta das demandas das pessoas relacionadas às AFEs.

Cabe ressaltar que, embora abstenha-se de um papel mais proeminente de organização e controle da estrutura esportiva, o Estado não se retirou por completo, mantendo-se na condição de principal financiador dos eventos e modalidades esportivas de rendimento, bem como assumindo a responsabilidade pela promoção das políticas e projetos sociais esportivos do país.

Atualmente, a normativa responsável por organizar o esporte é a Lei Pelé (9.615/1998). Essa lei dispõe sobre os princípios, as manifestações esportivas, as finalidades do esporte, o Sistema Brasileiro do Desporto (sistema que abrange o Sistema Nacional de Desporto), a prática desportiva profissional, e a ordem e a justiça desportiva. As manifestações esportivas estão organizadas nos termos do que a legislação projetou como Sistema Brasileiro de desporto (SBD) e Sistema Nacional de Desporto (SND). O primeiro, mais abrangente, incorpora o segundo, juntamente com o Ministério do Esporte (ME), o Conselho Nacional do Esporte e os sistemas de desporto dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, que devem se organizar de forma autônoma e colaborativa, conforme demonstra a Figura 8.2.

O principal objetivo do SBD é “garantir a prática desportiva regular e melhorar-lhe o padrão de qualidade”28. já o SND “tem por finalidade promover e aprimorar as práticas desportivas de rendimento”29. No interior desse último, existe um subsistema específico, consignado no art. 14º, parágrafo único, da Lei Pelé, composto pelo Comitê Olímpico Brasileiro (COB), o Comitê Paralímpico Brasileiro (CPB), a Confederação Brasileira de Clubes (CBC) e as entidades nacionais de administração do desporto a elas ligadas. Além das entidades do subsistema do SND, outras entidades complementam o SBD, são elas: as federações estaduais, as ligas regionais e nacionais, e as entidades de prática desportiva. Pela descrição das entidades que compõem o SBD e o SND, fica evidente que a representatividade do segmento das AFEs é restrita, uma vez que se concentra exclusivamente no esporte de alto rendimento e performance. Em contrapartida, a dimensão do esporte educacional, reduzida ao esporte escolar, aparece subsidiariamente em função de ser destinatária de uma parcela de recursos da lei Pelé, aplicados pelo COB, pelo CPB e pela CBC de forma compulsória.

Diante do exposto, percebe-se que a organização do SBD é permeada por uma dinâmica paradoxal. Isso porque a fração do SND ligada ao subsistema do esporte de rendimento está amparada na organização internacional do esporte, em especial, no movimento olímpico, além de possuir maior visibilidade, tornando-se mais influente na representação do segmento das AFEs junto ao setor governamental. Nesse caso, a contradição está no fato de que esse subsistema, composto pelas entidades de administração esportiva, relaciona-se indiretamente a uma pequena parcela da população, que corresponde aos atletas e praticantes vinculados a estrutura federada e clubística do esporte de rendimento ou espetáculo.

Trata-se de uma priorização que caminha na contramão das tendências mundiais, uma vez que as pessoas cada vez mais procuram a prática de AFEs de forma autônoma. Além disso, os motivos que os cidadãos apresentam para justificar a procura por uma vida ativa se distanciam da alta performance (ver Caixa 8.5).

Caixa 8.5 Praticantes no Sistema Federativo

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Segundo informações do caderno de Esporte e Atividade Física do Eurobarômetro, em 2014, apenas 26% dos cidadãos da união Europeia eram filiados a clubes, menos que os 33% de filiados em 2009. Além dessa tendência de diminuição da prática das AFEs institucionalizada por meio do clube, a pesquisa aponta que a razão mais comum para se engajar em atividades esportivas ou físicas é a melhoria da saúde (62%). Outras razões apresentadas foram: melhorar a aptidão física (40%), relaxamento (36%), e diversão (30%). O relatório ainda ressalta que esses valores não se alteraram substancialmente desde 2009.

Os dados da pesquisa Práticas de Esporte e Atividade Física também confirmam essa tendência. Em 2015, o percentual de brasileiros que praticavam esporte vinculados ao sistema federado de clubes era de apenas 4,4%. Por sua vez, apenas 9,8% dos brasileiros que praticavam esporte o faziam porque gostavam de competir. A maior parte dos praticantes o fazem para relaxar e se divertir (28,9%) ou em busca de bem-estar e qualidade de vida (26,8%).

Fonte: UE, 2014 e IBGE, 2017a.

Essa incongruência se materializa em um atendimento privilegiado ou prioritário do Estado a essas entidades, o que pode ser verificado na legislação esportiva infraconstitucional, na própria conformação do SBD e SND e no direcionamento e prioridades do financiamento público para o setor. O Tribunal de Contas da União (TCU), em auditoria realizada em 2014 referente ao repasse de verbas públicas para as entidades de administração e de prática do esporte, aponta que o SBD e o SND não apresentam dispositivos que definam claramente os papéis e competências de cada um de seus integrantes, comprometendo uma organização, de fato, sistêmica e convergente30. Posto que o conceito de sistema pressupõe a existência de interação entre seus componentes para agir de forma convergente, a ausência detectada pelo órgão de controle demonstra deficiência de interlocução dos membros do SND e entre esses e o SBD.

Atualmente, como se observa na Figura 8.3, ao considerar os principais fluxos de recursos direcionados ao esporte a partir das variadas fontes de financiamento do setor é de longe o EAR, representado pelo SND, a manifestação esportiva que mais se beneficia do fundo público. conforme relatório do TCU, tais recursos são aportados às entidades esportivas sem qualquer tipo de direcionamento estratégico.

De acordo com dados do mesmo relatório, no período entre 2010 e 2014, os atores que integram o SND movimentaram juntos 7,7 bilhões de reais, sendo que, desse total, perto de 7,5 bilhões (97,3%) foram recursos provenientes de fontes públicas e apenas algo em torno de 200 milhões (2,7%) foram contabilizados como patrocínios de empresas privadas, recursos próprios e repasses do programa Solidariedade Olímpica do Comitê Olímpico Internacional (COI)31.

É sabido que existem discussões em curso no Legislativo Federal sobre um novo Plano Nacional do Desporto e de um novo Sistema Nacional do Esporte buscando endereçar essas questões. No entanto, essas propostas ainda estão em tramitação e, por ainda não terem sido aprovadas, não têm impacto na estrutura sistêmica vigente (ver Caixa 8.6).

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Caixa 8.6 SISTEMA NACIONAL DO ESPORTE

Em 2015, foi instituído pelo Ministério do Esporte um grupo de trabalho responsável por discutir uma proposta de Lei de Diretrizes e Bases do Sistema Nacional do Esporte.

A proposta define uma estrutura organizativa do esporte, sob níveis e sistemas, delineando as responsabilidades, agentes e competências dos entes públicos, privados e do terceiro setor, bem como propõe a criação de um Fundo Nacional do Esporte, para garantir o acesso às práticas de AFEs pela população ao longo de sua vida.

O sistema está pensado em três níveis distintos: formação esportiva, excelência esportiva e esporte para toda a vida, que podem ser melhor observados na Figura 8.4.

Cabe dizer ainda que o sistema e o fundo foram pensados a partir dos resultados das três edições das Conferências Nacionais do Esporte. A proposta atualmente encontra-se em análise no Senado Federal.

Fonte: Elaboração própria com base no documento final do GTSNE 33.

PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS EM TEMPOS DE MEGAEVENTOS

O esporte, assim como os demais direitos consignados na Constituição Federal de 1988, é objeto de políticas públicas nas três esferas de governo. No âmbito federal, desde 2003, a centralidade das ações de promoção do esporte está no ministério do Esporte, porém, os ministérios da Saúde, da Educação, da defesa e da cultura também desenvolvem ações de promoção. A diversidade de programas desenvolvidos por essas pastas, ao passo que pode ampliar as possibilidades de acesso às práticas esportivas, também expressa a dificuldade enfrentada pelo governo de trabalhar de forma intersetorial, com ações articuladas e não sobrepostas.

A intervenção do Estado no campo esportivo pode ocorrer por diversos motivos, tais como a integração nacional, educação cívica, preservação da saúde e melhoria da qualidade de vida, oferecimento de atividade de lazer, entre outros34. Observa-se que, invariavelmente, o modelo de esporte que baliza as políticas públicas é o esporte de alto rendimento. A competição, as marcas, as normas etc. são alguns dos princípios que influenciam a organização e os conteúdos dos programas esportivos no país. Essa tônica é reforçada a partir do ciclo de realização dos megaeventos que se inaugura em 2007 com os Jogos Pan-Americanos e se encerra com os jogos Rio 2016. Nesse contexto, os programas e ações governamentais de esporte e lazer orbitaram em torno do objetivo de se fazer do Brasil uma potência esportiva. Para o ministério do Esporte, isso significou realizar um conjunto de ações que envolveu tanto a melhoria dos resultados olímpicos e paralímpicos do país, a qualificação de treinadores, árbitros e equipes multidisciplinares, a profissionalização da administração das entidades esportivas, o trabalho de base esportiva, quanto o alinhamento e estruturação dos centros de treinamento nacionais, estaduais, municipais e privados em funcionamento.

A REDE NACIONAL DE TREINAMENTO

A partir da Lei 12.395/2011, as ações governamentais para garantir o acesso ao esporte podem estar articuladas numa Rede Nacional de Treinamento (RNT), a qual busca otimizar os recursos para que mais pessoas possam praticá-lo, bem como para que o país se torne uma potência esportiva. Conforme a Portaria 01/2016 do ME, o público-alvo dessa RNT são todas as pessoas praticantes, “ou interessadas em praticar, quaisquer modalidades esportivas dos programas olímpicos e paralímpicos, bem como atletas que visem a progressão da sua performance esportiva”.

A rede possui uma estrutura piramidal, tendo na sua base os programas sociais de iniciação esportiva e como ápice os centros especializados de treinamentos e os atletas de alto rendimento. No nível intermediário da pirâmide, estão os centros locais e regionais de treinamento formados pelos “talentos” selecionados nos programas de iniciação. desse modo, a RNT se organiza segundo o mesmo modelo esportivo vigente no país desde o período da ditadura militar, isto é, prevalece a ideia da pirâmide esportiva. A diferença é que naquele momento a base da pirâmide era a Educação Física escolar e atualmente são os programas sociais.

O Ministério do Esporte apresenta a RNT como um dos grandes legados olímpicos. conforme se vê na Figura 8.5, na base da pirâmide está a grande massa de crianças e jovens brasileiros cujos talentos são identificados em clubes e programas sociais – como o Segundo tempo, o mais Educação, o Forças no Esporte, o Programa Esporte e Lazer da Cidade e o Programa Atleta na Escola, cuja missão é promover a iniciação esportiva. dessa forma, é ilustrativo o que consta nos objetivos da supracitada Portaria:

A RNT coordenará decisões, ações, agentes, parceiros e unidades operacionais, incorporadas aos planos e projetos esportivos orientados pela política de desenvolvimento do esporte, nas suas diversas manifestações, integrando pessoas, infraestruturas esportivas, práticas e programas vinculados ao esporte, bem como estimulará seu desenvolvimento nos âmbitos nacional, regional e local, fomentando a prática de modalidades dos programas olímpico e paralímpico35.

Percebe-se que, de um lado, a RNT cumpre o papel de “detectar” e formar os talentos esportivos e, de outro, possibilitar-lhes as condições de competição, com o objetivo de colocar o país nos primeiros lugares nos quadros de medalhas dos eventos e megaeventos esportivos. A rede é coordenada pelo ME e conta em sua gestão com o auxílio direto do Comitê Olímpico Brasileiro (COB) e do Comitê Paralímpico Brasileiro (CPB). A presença dessas duas entidades ao lado do ME confirma qual é a perspectiva dessa ação: o objetivo não é democratizar o acesso ao esporte e sim selecionar, formar e treinar os atletas. Além do COB e do CPB, também podem compor de forma prioritária a RNT: as entidades nacionais e regionais de administração do esporte, as ligas nacionais e regionais, as entidades de prática desportivas, a confederação Brasileira de clubes, as universidades e escolas, os estados, municípios e o distrito Federal, a comissão desportiva militar, os centros de ciências e medicina do esporte e os serviços sociais autônomos. Para tanto, elas devem realizar a adesão formal à rede.

Ao ME cabe a tarefa de organizar o seu funcionamento, inclusive estabelecendo formas de integração entre programas e infraestruturas esportivas dos diversos entes vinculados. Ressalta-se que isso não significa que o aporte de recursos será exclusivamente dessa pasta. Ao contrário, os outros membros da RNT podem e devem fazer parcerias para desenvolver os seus projetos. No que se refere à manutenção do funcionamento dos centros, a diretriz da RNT deixa claro que as despesas são de responsabilidade dos respectivos entes gestores. O ME prioritariamente deve destinar recursos “para a criação e o desenvolvimento de projetos esportivos e centros de treinamento locais, regionais e nacionais, vinculados à Rede Nacional de Treinamento”36. Isso demonstra que o funcionamento da RNT dependerá mais dos seus membros e menos do governo federal. Esse último, por sinal, centraliza suas ações no nível intermediário da pirâmide e na construção de espaços especializados, sem qualquer menção de como ocorrerão os programas sociais de iniciação esportiva.

Sobre isso, é importante dizer que nos últimos anos as diferentes pastas do governo federal desenvolveram uma série de programas sociais de iniciação esportiva e de promoção das AFEs. Porém, com a RNT não fica claro como isso será feito e nem de quem será a responsabilidade de investir na base da pirâmide.

OS PROGRAMAS DO MINISTÉRIO DO ESPORTE

Ao longo dos últimos anos o ministério do Esporte implementou diversos programas nas diferentes manifestações esportivas (educacional, lazer, rendimento). Dentre eles, destacam-se: Programa Segundo Tempo, Programa Esporte e Lazer da Cidade, Bolsa Atleta e Centro de Iniciação ao Esporte.

O Programa Segundo tempo (PST) foi criado por meio da Portaria Interministerial 3.497/2003 do ME e Ministério da Educação (MEC) com o objetivo de democratizar o acesso à prática e à cultura do esporte de forma a promover o desenvolvimento integral de crianças, adolescentes e jovens, como fator de formação da cidadania e melhoria da qualidade de vida, preferencialmente em situação de risco social, tendo os seguintes princípios: a reversão do quadro de injustiça, exclusão e vulnerabilidade social; o reconhecimento do esporte como um direito de cada um e dever do Estado e a democratização da gestão e da participação.

o Programa Segundo Tempo (PST) foi criado com o objetivo de democratizar o acesso à prática e à cultura do esporte de forma a promover o desenvolvimento integral de crianças, adolescentes e jovens, como fator de formação da cidadania e melhoria da qualidade de vida

O PST nos seus documentos não apresenta declaradamente uma concepção de identificar, selecionar e encaminhar talentos esportivos. Sua orientação teórico-metodológica contradita com a lógica piramidal que organiza a RNT, uma vez que a organização e o trato com o conhecimento não estão voltados para a performance e o resultado. Ao contrário, estão voltados para a vivência, o aprendizado e a prática das diversas modalidades, no sentido da ampliação do repertório esportivo, sob o discurso da inclusão, em especial, valorizando as diversidades humanas – gênero, pessoas com deficiências, comunidades tradicionais, indígenas, entre outras37.

O público-alvo dos núcleos desse programa são crianças e adolescentes dos sete aos dezessete anos, expostos aos riscos sociais. O PST, no Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, atendeu a aproximadamente 4 milhões de crianças e adolescentes. Já no PPA 2012-2015, as informações dos anos de 2012 e 2013 sinalizam uma redução do atendimento pelo programa. Nesses anos, pouco mais de 1 milhão e 100 mil crianças e adolescentes foram beneficiados pelo PST38.

Uma variação desse programa é o Forças no Esporte, desenvolvido pelo Ministério da Defesa (MD) em parceria com o ME e o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS). É o resultado de um convênio firmado entre essas três pastas para o desenvolvimento do PST nos espaços das Forças Armadas. Ao ME cabe o aporte de recursos para o pagamento dos recursos humanos, a aquisição dos materiais e a realização das formações dos professores. Ao MD cabe ceder os locais e a estrutura necessária para o funcionamento dos núcleos e os serviços médicos e odontológicos. Já o MDS contribui com o reforço alimentar. O programa se estrutura em quatro eixos: ênfase nos grupos em situação de risco e vulnerabilidade social, melhoria da qualidade de vida a partir do acesso às práticas esportivas, desenvolvimento e acompanhamento de novos talentos e aproximação e inserção das forças armadas nas comunidades e áreas de fronteiras. Em 2015, o programa atendeu 21 mil crianças e adolescentes em mais de 120 unidades das Forças Armadas39.

Outra estratégia para ampliar o atendimento do PST é a parceria do ME com o Ministério da Educação, com a inserção dos princípios pedagógicos do PST no Programa Mais Educação a partir de 2010 (ver Caixa 8.7). Ao ME coube o papel de fornecer os materiais esportivos, didáticos e a formação dos recursos humanos. O MEC se responsabilizou pelos recursos financeiros para a contratação dos monitores, a aquisição dos materiais específicos das modalidades e a impressão do material didático para essa atividade. como resultado, em 2013, foram mais de 3,7 milhões de escolares atendidos por essa parceria40. Portanto, apesar da importância do PST como uma iniciativa de democratização do acesso à prática esportiva, sua abrangência ainda é pequena. mesmo incluindo os escolares atendidos pelo Programa Mais Educação, pouco mais de 10% dos estudantes do ensino fundamental e médio do país são beneficiados.

 

Caixa 8.7 O que é o Programa Mais Educação?

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Trata-se de um programa do ministério da Educação, instituído pela Portaria 17/2007 e regulamentado pelo decreto 7.083/2010, que, por meio da adesão das escolas da rede pública do ensino fundamental de todo o Brasil, busca ampliar a jornada escolar dos estudantes.

Ao fazer adesão ao programa, as escolas escolhem as atividades que desejam desenvolver a partir de um conjunto de macrocampos – acompanhamento pedagógico; educação ambiental; esporte e lazer; direitos humanos em educação; cultura e artes; cultura digital; promoção da saúde; comunicação e uso de mídias; investigação no campo das ciências da natureza e educação econômica.

Ao ministério da Educação cabe a disponibilização de recursos para a aquisição dos materiais e para o pagamento dos monitores das atividades. A escola precisa disponibilizar a infraestrutura e realizar a contratação dos recursos humanos.

Dados de 2014, disponíveis no site do ministério da Educação, sinalizam que o mais Educação teve a adesão de mais 60 mil escolas, beneficiando cerca de 7 milhões de crianças de todas as regiões do país, especialmente nos municípios vulneráveis.

Fonte: BRASIL, 2013-2014.

Por fim, cabe destacar que as parcerias do ME com o MD e com o MEC para o desenvolvimento do PST são tentativas de superar a lógica fragmentada de execução das políticas públicas do Estado brasileiro. Nesse sentido, é importante reconhecer nessas políticas possibilidades de formatação de uma agenda comum e intersetorial. Porém, isso ainda está em processo de construção, pois o que fica claro nos documentos orientadores dos Programas é que Ministério do Esporte, MD e MEC possuem atribuições específicas, sem preverem ações que articulem o todo que compõe o programa.

Além do PST, o Programa Esporte e Lazer da Cidade (Pelc), já descrito no capítulo 6, também está na base da pirâmide da RNT. Entre 2004 e 2011, o Pelc atendeu cerca de 11 milhões de pessoas em todo o país41. Apesar dos números serem consideráveis, em termos de abrangência sua contribuição para a universalização do esporte e lazer é pouco expressiva. No entanto, há de se destacar o caráter inovador do modelo conceitual do programa, valorizando a intergeracionalidade e o respeito a diversidade cultural brasileira. O Pelc busca oferecer respostas à necessidade social por políticas de esporte e lazer e seu principal mérito é tratar pedagogicamente o esporte como manifestação de lazer em suas inter-relações com a educação e a cidadania. um dos entraves para a expansão do programa, além dos poucos recursos a ele dirigidos, é a má distribuição da infraestrutura esportiva e de lazer entre os municípios do país42.

Na dimensão do alto rendimento, duas ações do ME se destacam: o Programa Bolsa Atleta e o Centro de Iniciação ao Esporte (CIE). O primeiro surge como resultado da I Conferência Nacional do Esporte realizada em 2004 e possui o objetivo de contribuir para que os atletas possam se preparar para as competições, nos diferentes níveis. Já o CIE surge como uma ação no contexto de organização e tentativa de nacionalização dos jogos rio 2016, resultado de uma necessidade da disseminação de uma infraestrutura esportiva pelo país para o atendimento a crianças e adolescentes oriundos dos programas sociais, dotados de potencial para se tornarem atletas. A proposta é que, além da Bolsa Atleta, o esportista tenha as condições para se aperfeiçoar e ter possibilidades de se destacar nas competições que disputa.

No caso do Bolsa Atleta o público-alvo são os atletas de modalidades olímpicas e paralímpicas, bem como aqueles de modalidades vinculadas ao Comitê Olímpico Internacional e ao Comitê Paralímpico Internacional (IPC) que obtenham bons resultados em competições locais, sul-americanas, pan-americanas, mundiais, olímpicas ou paralímpicas. No caso das modalidades que não são olímpicas e paralímpicas, o atleta deverá ser indicado por entidades nacionais dos respectivos esportes, referendadas por histórico de resultados, submetidas ao conselho Nacional de Esporte (CNE), para que sejam observadas as prioridades de atendimento à Política Nacional de Esporte (PNE) e as disponibilidades financeiras (ver Caixa 8.8).

No caso do Bolsa Atleta o público-alvo são os atletas de modalidades olímpicas e paralímpicas, bem como aqueles de modalidades vinculadas ao comitê Olímpico Internacional e ao Comitê Paralímpico Internacional (IPC) que obtenham bons resultados em competições locais, sul-americanas, pan-americanas, mundiais, olímpicas ou paralímpicas. No caso das modalidades que não são olímpicas e paralímpicas, o atleta deverá ser indicado por entidades nacionais dos respectivos esportes, referendadas por histórico de resultados, submetidas ao Conselho Nacional de Esporte (CNE), para que sejam observadas as prioridades de atendimento à Política Nacional de Esporte (PNE) e as disponibilidades financeiras (ver Caixa 8.8).

Caixa 8.8 Categorias do Bolsa Atleta

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I. Categoria Atleta de Base, destinada àqueles que participem com destaque das categorias iniciantes, a serem determinadas pela respectiva entidade nacional de administração do esporte, em conjunto com o ME.

II. Categoria Estudantil, destinada aos atletas que tenham participado de eventos nacionais estudantis, reconhecidos pelo ME.

III. Categoria Atleta Nacional, destinada aos atletas que participam de eventos em âmbito nacional, indicada pela respectiva entidade nacional de administração do esporte e que atenda aos critérios fixados pelo ME.

IV. Categoria Atleta Internacional, destinada aos competidores de eventos internacionais integrando a seleção brasileira ou representando o Brasil em sua modalidade, reconhecida pela respectiva entidade internacional e indicada pela entidade nacional de administração da modalidade.

V. Categoria Atleta Olímpico ou Paralímpico, destinada aos atletas que tenham participado de Jogos Olímpicos ou Paralímpicos e cumpram os critérios fixados pelo ME.

VI. Categoria Atleta Pódio, destinada aos atletas de modalidades individuais olímpicas e paralímpicas, de acordo com os critérios a serem definidos pelas respectivas entidades nacionais de administração do esporte em conjunto com o COB ou CPB e o ME.

Fonte: BRASIL, 2013.

CAIXA 8.9 Conferência Nacional de Esporte

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O princípio da democracia participativa, definido pela constituição Federal de 1988, prevê vários mecanismos que possibilitam a intervenção da população na gestão pública, tanto para participação nas decisões das políticas quanto para exercer o controle social. dentre elas, destacam-se: o orçamento participativo, conferências e conselhos gestores. Esse preceito constitucional passa a ser percebido em âmbito federal na área de esporte e lazer quando o ministério do Esporte promove três conferências Nacionais do Esporte:

  • 2004: “Esporte, lazer e desenvolvimento Humano”.
  • 2006: “A criação do Sistema Nacional de Esporte e Lazer”.
  • 2010: “Por um time chamado Brasil: Plano Decenal de Esporte e Lazer – 10 pontos em 10 anos para projetar o Brasil entre os 10 mais”.

Fonte: BRASIL, 2006, BRASIL, 2010a e BRASIL, 2010b.

Destaca-se que a Lei 12.395/2011 alterou o Programa Bolsa Atleta ao garantir que os atletas com patrocínio privado também tivessem o direito de pleitear e receber o apoio do programa. Além disso, a referida lei limitou em 15% o valor total a ser repassado para os atletas de modalidades que não são olímpicas e paralímpicas. com essa medida, garantiu-se a prioridade do Bolsa Atleta para aqueles esportistas que tinham condições de disputar os Jogos Rio 2016 a fim de contribuir para que o país se posicionasse entre os 10 primeiros colocados no quadro de medalhas, conforme definido na III Conferência Nacional do Esporte realizada em 2010 (ver Caixa 8.9).

Em 2015, o Programa distribuiu 6.093 bolsas, sendo que, no período de 2005 a 2012, foram ao todo 24 mil bolsas. O número de atletas favorecidos ano a ano foi em média de 3.069, bem abaixo do potencial existente no país, que é 2% da população total43. Sobre isso, a comissão de Educação do Senado Federal concluiu que a abrangência do Programa “[…] ainda é amplamente insuficiente para o potencial e para as demandas do Brasil no campo esportivo, mas é importante registrar que o Bolsa Atleta, com suas diversas categorias, representa um dos maiores avanços na história do apoio ao esporte de alto rendimento no Brasil”44.

Os principais beneficiados com o Bolsa Atleta são aqueles que já disputam competições nacionais ou internacionais. Em 2015, por exemplo, 86% dos atletas contemplados estavam nessas categorias45. destaca-se que para um atleta na categoria nacional conseguir uma bolsa, deve estar entre os três melhores no ranking nacional ou ficar entre os três melhores no evento principal da modalidade no país. já para ter o direito a uma bolsa na categoria atleta internacional, um atleta precisa ficar entre os três primeiros colocados nos mundiais, sul-americanos ou pan-americanos. Observa-se, portanto, que a destinação dos recursos das bolsas para os atletas já prontos revela que a prioridade dessa política têm sido apoiar aqueles que já estão em condições de participar das competições nacionais e internacionais dos esportes olímpicos e paralímpicos, estando próximo do topo da pirâmide esportiva.

Os Centros de Iniciação ao Esporte constituem uma ação do ME que se insere na segunda edição do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 2) e pretendeu erguer em todo o país ginásios poliesportivos e área de apoio e, de acordo com o modelo selecionado pelo município, agregam também quadra externa e pista de atletismo.

O CIE conta com uma previsão de investimento de R$ 960 milhões, recursos do Orçamento geral da união46. conforme a Portaria no 298/2013, serão instalados 285 CIEs em 260 cidades. Elas foram selecionadas seguindo os seguintes critérios: municípios das 13 regiões metropolitanas do PAC 2; cidades do Norte, Nordeste e Centro-Oeste com mais de 70 mil habitantes; cidades da região Sul e Sudeste com mais de 100 mil habitantes.

Destaca-se que metade desses espaços estão sendo construídos na região Sul (10%) e Sudeste (40%), onde estão a maior parte da população do país, mas que também são historicamente beneficiadas com infraestrutura esportiva. Os municípios que foram selecionados para fazer parte do programa escolheram entre três modelos de CIEs (1.600 m2, 2.750 m2 ou 3.700 m2), conforme o tamanho do terreno disponibilizado para abrigar as instalações. A maioria dos projetos aprovados (60%) foram no modelo III, o mais completo, que contempla ginásio, arena e pista de atletismo, e pode atender até 16 modalidades esportivas olímpicas e seis paralímpicas. O modelo I, que conta somente com ginásio poliesportivo, pode contemplar até 13 modalidades olímpicas e também seis paralímpicas.

Os CIEs estão entre a base e o intermédio da pirâmide da  RNT, juntamente com os espaços dos clubes, Sistema S e as unidades militares, como pode ser observado na Figura 8.5. Foram concebidas para ser a ponte entre os programas de iniciação esportiva e os centros regionais de treinamento das diferentes modalidades que também estão sendo construídos no país.

os principais beneficiados com o Bolsa Atleta são aqueles que já disputam competições nacionais ou internacionais

OS PROGRAMAS DE OUTROS MINISTÉRIOS

Outras pastas ministeriais também têm atuado no setor das AFEs. São exemplos o Ministério da Cultura (MinC), com os Centros de Artes e Esportes Unificados; o Ministério da Educação, com o Quadra na Escola; o Ministério da Saúde (MS), com o Academia da Saúde; e o Ministério da Defesa, com o Forças no Esporte.

A presença do ministério da cultura no âmbito das AFEs é, sobretudo, na garantia de infraestrutura para as práticas esportivas como atividade de lazer. Nesse sentido, destacam-se os centros de Artes e Esportes Unificados (CEUs), que inicialmente receberam o nome de Praças de Esporte e da Cultura (PEC).

Da mesma forma que os CIEs, as PECs e os CEus fizeram parte da segunda etapa do Programa de Aceleração do Crescimento. Em 2010, ainda sob a denominação de PEC, foram aprovados 360 projetos, sendo que até o final de 2015 a expectativa do MinC era ter 150 unidades em funcionamento47. As PECs foram substituídas pelos CEUs que também se constituem como espaços multifuncionais para a população. Neles, a comunidade pode acessar quadra esportiva, pista de caminhada e skate, biblioteca, cineteatro, salas de oficinas, playground, laboratório multimídia e o Centro de Referência em Assistência Social (CRAS). O desenho conceitual do programa estabelece como prioridade o trabalho integrado com outras pastas do Governo Federal, como o ME, MDS e Saúde, que teriam no CEU um local para o desenvolvimento dos seus programas. No caso especifico do ME, a proposta é que sejam instalados núcleos do PST.

Os CEUs foram instalados em todo o país, principalmente nas localidades classificadas como de vulnerabilidade social. A construção do CEU é feita por meio de parceria do MinC com o poder público local e a manutenção do espaço e dos equipamentos é responsabilidade do município. A gestão desses espaços é feita por um grupo gestor formado pelo poder público local, sociedade civil organizada e representantes de moradores do entorno do CEU. Todas as atividades ofertadas são definidas por esse grupo gestor e devem ser públicas e gratuitas.

Além do Programa Mais Educação (descrito na sessão anterior), outro programa do Ministério da Educação, que também faz parte da segunda etapa do PAC, é a construção ou cobertura das quadras nas escolas públicas com mais de 100 estudantes matriculados. O déficit desse espaço nos estabelecimentos de ensino básico no país é enorme, já que a grande maioria das escolas não possuem quadra (para maiores informações sobre a questão escolar, ver o Capítulo 7).

Para amenizar essa situação, o Governo Federal, por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), está repassando recursos para os municípios e governos estaduais para construir ou cobrir quadras. No período de 2011 a 2014, o MEC aprovou mais de 10 mil projetos de construção ou coberturas de quadras, sendo que nesse período mais de 1.300 foram entregues. Nos últimos anos, as demais obras seguem em andamento, o que significa um ganho para a comunidade escolar e também para todos os moradores dos bairros atendidos por essa ação.

No universo de promoção das AFEs no ministério da Saúde, destaca-se o Programa Academia da Saúde, já descrito anteriormente no Capítulo 6. Finalmente, a atuação do ministério da defesa no campo das AFEs ocorre por meio do esporte via os programas Forças no Esporte e Forças no Esporte de Alto Rendimento. Além disso, o MD foi um ator importante para a realização dos Jogos Mundiais Militares (JMM) de 2011, realizado na cidade do Rio de Janeiro.

O Programa Forças no Esporte de Alto Rendimento foi criado em 2008, em parceria com o Ministério do Esporte, tendo em vista a realização do JMM, mas permanece em execução. Os atletas de alto rendimento são apoiados pelo MD com recursos financeiros, equipamentos e recursos humanos. Até 2016, eram 670 atletas assistidos pelo Ministério, sendo 76 militares e 594 atletas incorporados às Forças Armadas49. O JMM contou com 114 países e o Brasil ficou em primeiro no quadro de medalhas, em 2011. O Governo Federal investiu diretamente na construção de infraestrutura, na aquisição de equipamentos e na preparação da equipe brasileira responsável pelo sucesso na competição.

As ações das Forças Armadas podem ser vistas, por um lado, como uma estratégia do Governo Federal e das entidades esportivas de transformarem o país em potência esportiva e, de outro modo, a atuação desse segmento é tida como uma forma de marketing, melhorando a imagem do Exército, marinha e Aeronáutica para o povo brasileiro.

Registra-se que a atuação do md com o ME não é diferente das outras parcerias existentes entre as pastas para desenvolver ações no campo das AFEs. Elas também são restritas à divisão de responsabilidades. Por fim, cabe sinalizar que os programas desenvolvidos pelos ministérios no setor privilegiam o apoio à infraestrutura, à aquisição de equipamentos e materiais, bem como à transferência de recursos financeiros para o pagamento de pessoal.

o JMM contou com 114 países e o Brasil ficou em primeiro no quadro de medalhas, em 2011. O governo federal investiu diretamente na construção de infraestrutura, na aquisição de equipamentos e na preparação da equipe brasileira responsável pelo sucesso na competição

OS MODOS DE FINANCIAMENTO DO ESPORTE

O segmento esportivo depende diretamente do Estado para que possa ser desenvolvido no Brasil, tendo sido ele ao longo do tempo seu principal financiador. Historicamente, o esporte se constituiu legalmente como um direito no Brasil a partir da Constituição Federal de 1988, pois, ao declarar como dever do Estado o fomento às práticas esportivas, a constituição – no artigo 217 – passou a prever a realização de investimentos públicos para sua promoção. O fato é que o tema do financiamento se apresenta como essencial para o debate em torno das políticas públicas de esporte. Amplamente utilizadas e reconhecidas em outras áreas de conhecimento e setores de atuação estatal, as pesquisas sobre o financiamento de políticas públicas no setor esportivo ainda são incipientes.

Vale dizer que a base de financiamento do esporte é diversificada, contando com variadas fontes de recursos. Para analisar o financiamento público federal do esporte, serão utilizados os seguintes indicadores: fontes de financiamento, magnitude do gasto e direção do gasto.

AS FONTES DE FINANCIAMENTO DO ESPORTE NA ESFERA FEDERAL

Em relação à fonte de financiamento do setor, ou seja, a origem dos recursos públicos, apresenta-se no quadro 8.1 a legislação federal que constitui sua base. É interessante notar que a maior parte da legislação federal em vigor pertinente ao tema foi produzida no cenário pós-1988, em especial, a partir da Lei Pelé (lei 9.615/1998) – atual Lei Geral do Esporte.

Esse quadro reúne o ordenamento legal que sustenta a base atual de financiamento público do esporte no país, cujas fontes podem ser agrupadas conforme a seguinte classificação:

Fontes orçamentárias, aquelas cujos recursos transitam pelo orçamento federal: recursos ordinários do orçamento federal e contribuições sobre loterias e concursos prognósticos.

Fontes extraorçamentárias, aquelas cujos recursos não transitam pelo orçamento federal, sendo repassados diretamente às entidades esportivas: repasses sobre loterias e concursos prognósticos, patrocínios dos órgãos e entidades da administração federal, e contribuição sobre salários e sobre as transferências de atletas profissionais pagos pelas entidades de prática esportiva para a assistência social e educacional da categoria.

Fontes indiretas, aquelas cujos recursos são provenientes de desoneração tributária e isenção fiscal: patrocínios e doações de pessoas físicas e jurídicas no apoio direto ao esporte, a título de isenção fiscal; desoneração das entidades esportivas sem fins lucrativos; isenção de impostos na importação de equipamentos e materiais esportivos; isenção de impostos nas importações de bens recebidos como premiação em evento esportivo realizado no exterior ou de bens para serem consumidos, distribuídos ou utilizados em evento esportivo no país; e desonerações voltadas à realização dos grandes eventos esportivos.

A partir das diferentes fontes de financiamento federal do esporte, apresenta-se em seguida os principais recursos que são direcionados ao setor, iniciando pelo principal, isto é, o orçamento.

 

O ESPORTE NO FINANCIAMENTO DA UNIÃO

O gasto orçamentário é a expressão mais visível do fundo público, tendo em vista garantir concretude à ação planejada do Estado, espelhando as prioridades das políticas públicas desenvolvidas pelo Governo50. Portanto, o gasto orçamentário com esporte é a expressão mais visível desse setor.

O período de análise será de 2004 a 2015, correspondente aos Planos Plurianuais dos governos Luiz Inácio Lula da Silva – PPA “Plano Brasil de Todos” (2004-2007) e PPA “Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade” (2008-2011) – e Dilma Rousseff – PPA “Plano Mais Brasil” (2012-2015) (ver Caixa 8.10).

o gasto orçamentário é a expressão mais visível do fundo público, tendo em vista garantir concretude à ação planejada do Estado, espelhando as prioridades das políticas públicas desenvolvidas pelo governo. Portanto, o gasto orçamentário com esporte é a expressão mais visível desse setor

Para fins da análise, denomina-se “execução orçamentária federal do esporte” o total da execução orçamentária da função “Desporto e Lazer” que foi direcionado ao ministério do Esporte e à Autoridade Pública Olímpica (APO) (ver Caixa 8.11), somado as subfunções “Desporto de Rendimento”, “Desporto Comunitário” e “Lazer” que tiveram recursos inscritos em outros órgãos, agregados ao orçamento do esporte, como pode ser visto no Gráfico 8.151.

No entanto, é importante salientar que outros investimentos foram realizados no campo das AFEs, contudo não foram alocados na função “Desporto e Lazer” e suas subfunções, como é o caso do Programa Academia da Saúde (ver Caixa 8.12).

O ministério que mais direcionou recursos para o esporte foi o ME (R$ 13,8 bilhões de 2004 a 2015), por ser o ministério responsável diretamente pela realização de políticas públicas para o setor.

CAIXA 8.10 PPA – Planos Plurianuais

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O PPA é uma peça técnica e política que baliza todo o governo de um presidente, tendo impacto direto sobre o financiamento das políticas públicas, dentre elas o esporte. O primeiro ano de cada governo funciona com o PPA do governo anterior e, no primeiro ano, o governo eleito elabora o PPA que terá vigência de 4 anos.

Fonte: BRASIL, 2015b.

CAIXA 8.11 APO: Autoridade Pública Olímpica

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A APO foi constituída pela Lei 12.396/2011 na forma de um consórcio dos governos municipal, estadual e federal a fim de coordenar e assegurar perante o Comitê Olímpico Internacional (COI) as ações envolvendo o plano geral de organização dos jogos Rio 2016.

Fonte: APO, s. d..

Caixa 8.12 Programa Academia da Saúde

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Há ações voltadas às AFEs que não se fazem presentes na função “Desporto e Lazer” e suas subfunções, como é o caso do Programa Academia da Saúde que está vinculado ao Ministério da Saúde. Foram direcionados recursos pagos e de restos a pagar pagos pelo governo federal para esse programa no valor de R$ 15,8 milhões, de 2012 a 2015. Esses valores estão distantes daquilo que foi planejado ser gasto com essa política, pois, a dotação inicial – valor inicial constante da Lei Orçamentária Anual – com esse programa de 2012 a 2015 era de R$ 336 milhões, ou seja, foi gasto cerca de 20 vezes menos do que foi planejado. O que foi efetivamente gasto com o Programa Academia da Saúde representa pouco dentro dos mais de R$ 411 bilhões de recursos pagos pelo Ministério da Saúde de 2012 a 2015. É importante situar que esse programa está relacionado à atenção básica à saúde, entretanto não há qualquer articulação com as políticas desenvolvidas pelo ME, demonstrando falta de intersetorialidade dos diferentes órgãos federais no que tange às AFEs.

Fonte: Elaboração própria com base em SENADO FEDERAL, s. d. Portal SIGA Brasil.

O MD alocou recursos na subfunção “Esporte de Rendimento” (R$ 1,49 bilhão entre 2009 e 2011), para a organização dos Jogos Mundiais Militares realizados em 2011.

O FNDE direcionou recursos para o “Esporte Comunitário”, visando à construção e cobertura de quadras esportivas em escolas (R$ 659 milhões em 2011) e em “Lazer” para o desenvolvimento de atividades esportivas no Programa Escola Aberta (R$ 87 milhões entre 2005 e 2009).

O MinC alocou em “Lazer” para a construção das Praças de Esportes e da cultura (r$ 409 milhões entre 2011 e 2013). O FNCA colocou recursos em “Desporto Comunitário” para a ação Projetos Esportivos Sociais (R$ 8 milhões em 2008 e 2009).

Ao analisar longitudinalmente a execução orçamentária federal do esporte de 2004 a 2015, pode-se perceber que houve grande oscilação. Assim, de 2004 a 2007, período de vigência do PPA “Plano Brasil de Todos”, identifica-se um crescimento gradativo da execução orçamentária com esporte, tendo havido um pico em 2007 – o qual representou 342% a mais que em 2004 – o que pode ser explicado pela realização dos Jogos Pan-Americanos e Parapan-Americanos Rio 2007.

De 2008 a 2011, período do PPA “desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de qualidade”, houve aumento crescente do orçamento do esporte, tendo como pico o ano de 2011, montante esse que se deve à realização dos V Jogos Mundiais Militares no Rio de Janeiro, além de recursos alocados de outras pastas, totalizando pouco mais de R$ 1,3 bilhões – R$ 659 milhões pelo FNDE, R$ 432 milhões pelo MD e R$ 226 milhões pelo MinC. de 2012 a 2015, período do PPA “Plano Mais Brasil”, é possível notar que ocorreu uma grande queda na execução orçamentária federal do esporte, pois a soma do que foi executado com o setor de 2012 a 2015 – R$ 281 milhões – não supera o que foi gasto apenas em 2011, apontando uma queda vertiginosa de recursos direcionados ao esporte.

Nas I e II edições da Conferência Nacional do Esporte realizadas respectivamente em 2004 e 2006, deliberou-se o percentual mínimo de 1% do orçamento da união para o esporte. Já no Plano Decenal de Esporte e lazer (PDEL)52, havia sido proposta a vinculação de no mínimo 2%. Contudo, como pode ser visto no Gráfico 8.2, ao longo do período analisado, esses percentuais não foram atingidos. É interessante ver a consonância entre a variação em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) e o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS).

 

O DIRECIONAMENTO DOS GASTOS ORÇAMENTÁRIOS

Para categorizar os gastos orçamentários federais com esporte, toma-se como referência o PPA “Plano Brasil Mais” (2012-2015), para estabelecer comparações com os outros PPAs. O PPA 2012-2015 tem inovações em relação aos anteriores, pois foi organizado em dimensões (estratégica, tática e operacional), sendo determinado pela Presidência da república o limite de um Programa Finalístico e um Programa de gestão e manutenção para cada área setorial. Uma comparação das políticas de esporte nos três PPAs pode ser vista no Quadro 8.2. Assim, na política esportiva, a atuação governamental passou a se organizar pelo programa temático “Esporte e Grandes Eventos” e “Programa de Gestão e Manutenção do ME”. Dessa forma, em vez de organizar a política de esporte pelos programas finalísticos, como ocorria nos PPAs anteriores, o PPA “Plano Brasil Mais” corresponde aos objetivos de um único programa temático, tendo sido unificados os programas de gestão. O controle das ações passa a ser feito por meio de Planos Orçamentários que detalham cada atividade a ser desenvolvida. Essa nova organização gera dificuldades para o acompanhamento das políticas públicas esportivas desenvolvidas por categorias como: alto rendimento, escolas, comunidades, faixas etárias específicas e grupos com condições especiais de saúde.

Dessa forma, partindo do PPA 2012-2015 – especificamente do programa temático “Esporte e Grandes Eventos” e do “Programa de Gestão e Manutenção do ME” – delineia-se de início quatro categorias para análise do direcionamento do orçamento federal das AFEs: 1) “Esporte,

Educação, Lazer e Inclusão Social” (EELIS); 2) “Esporte de Alto Rendimento” (EAr); 3) Megaeventos; e 4) Gestão. As categorias EElIS e EAR estão articuladas à denominação da estrutura organizacional do Ministério do Esporte que inclui a Secretaria Nacional de Esporte, Educação, Lazer e Inclusão Social (Snelis) e Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento (Snear). Além disso, há a categoria “Infraestrutura”, pois, no momento da consolidação dos dados, nota-se que um percentual significativo de recursos foi vinculado à construção, ampliação ou modernização de equipamentos esportivos. dessa forma, na Tabela 8.1, apresenta-se o direcionamento da execução orçamentária federal do esporte, partindo das categorias: gestão, EAR, EElIS, Infraestrutura e Megaeventos.

Constituíram elementos custeados em cada uma das categorias de direcionamento da execução orçamentária federal do esporte:

  1. Gestão administração dos programas, publicidade, capacitação de servidores, administração da sede, pagamento e auxílios aos servidores, gestão e administração da APO e fomento à pesquisa.
  2. EAR pagamento de bolsa a atletas, preparação de atletas, capacitação de recursos humanos, participação de atletas em eventos internacionais, funcionamento de núcleos de EAR, detecção e avaliação de atletas e promoção de eventos nacionais.
  3. EELIS realização de eventos, funcionamento de núcleos de esporte de lazer e educacional, funcionamento da Rede Cedes3, produção de materiais esportivos, participação em eventos, desenvolvimento de atividade esportivas e de lazer, apoio a projetos sociais de esporte e lazer e apoio ao futebol.
  4. Infraestrutura implantação e modernização de infraestrutura esportiva para esporte educacional, de lazer e de alto rendimento.
  5. Megaeventos infraestrutura, publicidade e realização do Pan Rio 2007; candidatura, preparação, organização e infraestrutura dos jogos Rio 2016; apoio à realização da Copa do Mundo FIFA 2014; implantação de controle de acesso e monitoramento nos estádios de futebol e participação da união no capital da Empresa Brasileira de Legado Esportivo.

Na categoria Gestão, estão incluídos gastos com a administração e manutenção do ME e, a partir de 2011, com a APO. O gasto com gestão de 2004 a 2011 (PPAs 2004-2007 e 2008-2011) foi em média 7%, tendo subido no período do PPA 2012-2015 para uma média de 25%. Nos três PPAs, pode ser percebido um crescente gasto com gestão, tendo mais que duplicado o gasto do PPA 2004-2007 em relação ao PPA 2012-2015.

Os gastos com EAR e EELIS abrangem os gastos com as ações das atividades finalísticas, ou seja, vinculados à vivência e prática do esporte. Na Constituição Federal de 1988, o artigo 217 determina que deve ser priorizada a manifestação educacional e em casos específicos, o esporte de alto rendimento. Se isolarmos EAR e EELIS, de 2004 a 2011, esse preceito parece ter sido respeitado, entretanto, de 2012 a 2015, isso não aconteceu, ou seja, no primeiro período houve mais recursos para EELIS que para EAR, já no segundo período, ocorreu o inverso.

É interessante notar que os maiores valores absolutos da execução orçamentária federal do esporte correspondem aos anos que houveram maiores destinações às atividades fins (EAR e EELIS), entretanto, em valores percentuais, essas decrescem. Assim, conforme pode ser notado no gráfico 8.3, quanto mais se direcionaram recursos para Infraestrutura e megaeventos, menos foram direcionados para EAR e EELIS. tanto é que os anos de maior execução orçamentária federal do esporte, isto é, 2007 (17%) e 2011 (15%), são os anos em que se alocou menos recursos na vivência e prática esportiva.

Já os gastos com Infraestrutura encontram-se dispersos. contudo, podem ser identificados com ações voltadas ao esporte no que tange às dimensões de rendimento, de participação e educacional. De 2004 a 2011, a grande maioria do gasto com Infraestrutura foi direcionado para ações de implantação e modernização de infraestrutura para o esporte de participação, vinculadas ao Programa Esporte e Lazer da cidade. A partir do PPA 2012-2015, os gastos com infraestrutura de esporte de participação e educacional passaram a ser agregados na ação “Implantação e modernização de infraestrutura para esporte educacional, recreativo e de lazer”. As ações com Infraestrutura estão relacionadas principalmente à construção de equipamentos esportivos, dispersos em diferentes municípios brasileiros. como pode ser visto na Tabela 8.1, de 2004 a 2011, apenas em 2006, 2007 e 2010 os valores gastos com Infraestrutura foram menores que 50% de todo o gasto orçamentário com esporte, tendo havido uma queda drástica nos investimentos em Infraestrutura de 2012 a 2015. Ao longo de 2004 a 2015, foi a categoria que mais consumiu recursos do orçamento esportivo, ação em que se concentram as emendas parlamentares.

Na categoria Megaeventos, foram incluídos os gastos com Infraestrutura para realização daqueles, uma vez que integram uma agenda específica. É importante esclarecer que a execução orçamentária federal com Megaeventos pelo ME, APO e MD não contempla gastos com infraestrutura não esportiva, os quais se encontram difusos entre os diferentes órgãos, programas e ações, havendo dificuldades de acompanhamento e controle. O direcionamento de recursos para essa categoria se deu pelos programas: “Rumo ao Pan 2007 (PPA 2004-2007); parte do programa “Brasil no Esporte de Alto Rendimento – Brasil campeão” (PPA 2008-2011), agrupando, além de ações ligadas ao EAR, ações relacionadas aos Jogos Mundiais Militares 2011, Copa do Mundo FIFA 2014 e Jogos Rio 2016; e o programa temático “Esporte e grandes eventos” (PPA 2012-2015), reunindo ações da Copa do Mundo FIFA 2014 e Jogos Rio 2016.

Conforme apresentado no Gráfico 8.4, o megaevento que mais recebeu recursos foi o Pan Rio 2007, com execução orçamentária do ME de 2004 a 2007 (R$ 1,84 bilhões). Os Jogos Mundiais Militares 2011 tiveram recursos integramente executados pelo orçamento do MD de 2009 a 2011 (R$ 1,49 bilhões). Já a copa do mundo FIFA 2014, executou recursos do ME de 2010 a 2014 (R$ 0,21 bilhões). Os Jogos Rio 2016 executaram recursos em 2008 – para captação desse megaevento – e de 2010 a 2015 – para sua realização (R$ 1,53 bilhões). Chama atenção que esses dois últimos grandes eventos perpassaram dois PPAs, o segundo mandato do Governo Lula e o primeiro do Governo Dilma. Assim, fica claro que houve destaque nos governos Lula e Dilma para a realização dos Megaeventos esportivos, o que o comprova especialmente os anos de 2007, 2014 e 2015, quando a execução orçamentária federal com aqueles eventos foi maior do que a soma de todas as outras categorias.

Assim, o Estado brasileiro, por meio do fundo público, garantiu a realização dos megaeventos esportivos, tanto por meio do orçamento federal e dos outros entes federados, quanto por intermédio dos bancos públicos que emprestaram dinheiro às empresas privadas sob as regras praticadas do mercado. Além disso, houve recursos indiretos direcionados aos Megaeventos.

Até aqui, apresentou-se a face mais visível do fundo público que é encaminhado ao esporte, isto é, a parte do orçamento federal que é direcionado as políticas esportivas. No entanto, há outras fontes que compõem o montante do fundo público encaminhado ao esporte. Serão apresentadas a seguir partes dessas fontes de recursos extraorçamentárias e indiretas, aquelas que mais se destacam e ilustram esse processo.

Caixa 8.13 Jogos Rio 2016

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Os Jogos Rio 2016 pautaram-se em sua candidatura, eleição, preparação e realização por uma articulação entre o poder público, o mercado e as entidades esportivas. Dessa maneira, houve a participação de recursos do governo federal, do estado do Rio de Janeiro, da cidade do Rio de Janeiro e da iniciativa privada. O Plano de Políticas Públicas (Legado) foi o que mais recebeu recursos, para a realização de 27 projetos de obras de infraestrutura e políticas públicas nas áreas de mobilidade, meio ambiente, urbanização, esporte, educação e cultura. Na categoria Comitê Organizador dos Jogos Rio 2016, foram inscritos gastos com a organização do evento. Já na categoria Matriz de Responsabilidade Olímpica, está presente o que cada ente federado e o setor privado gastou com infraestrutura esportiva e não esportiva para a realização dos Jogos Rio 2016. Dos R$ 39,10 bilhões que foram gastos com os Jogos Rio 2016, R$ 16,89 bilhões foram provenientes do poder público (federal, estadual e municipal), enquanto R$ 22,21 bilhões tiveram origem da iniciativa privada. Assim, diferente da Copa do Mundo FIFA 2014, que teve financiamento prioritariamente público, os Jogos Rio 2016 tiveram a maior parte dos recursos vindos da iniciativa privada.

Fonte: BRASIL, 2016a.

Caixa 8.14 Copa do Mundo FIFA 2014

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O Brasil foi eleito como sede da Copa do Mundo Fifa 2014 em outubro de 2007. Para sua concretização foram mobilizados diferentes atores públicos e privados. Esse megaevento foi realizado em 12 capitais brasileiras, tendo impactado diferentes áreas, como segurança, mobilidade urbana e turismo. A partir de dados do Siga Brasil, a Copa do Mundo Fifa 2014 teve valores liquidados apenas com duas ações no que se refere a função “Desporto e Lazer” e suas subfunções: a) implantação de controle de acesso e monitoramento nos estádios de futebol para segurança do torcedor (R$ 0,03 bilhões); e b) apoio a realização da Copa do Mundo Fifa 2014 (R$ 0,18 bilhões). No entanto, nem todos os valores gastos com a Copa do Mundo Fifa 2014 foram realizados pelo orçamento federal, pois foram realizadas ações que contaram com a parceria dos governos federal, estaduais e municipais, além de clubes de futebol. Assim, foram realizadas as ações: estádios (R$ 4,54 bilhões), mobilidade urbana (R$ 3,60 bilhões) e desenvolvimento turístico (R$ 0,84 bilhões). Dessa maneira, a partir de dados do Siga Brasil e do Portal da Transparência, foram gastos com a Copa do Mundo Fifa 2014 cerca de R$ 9,18 bilhões.

Fonte: Elaboração própria com base em BRASIL, 2016 e SENADO FEDERAL, s. d. Portal SIGA Brasil.

OS RECURSOS EXTRAORÇAMENTÁRIOS E INDIRETOS PARA O ESPORTE

As loterias têm sido utilizadas como fonte de recurso para financiar áreas sociais em diferentes países, dentre elas o esporte. Isso ocorre, por exemplo, na Inglaterra, Finlândia, Alemanha, Espanha e Noruega. Dessa forma, o uso de loterias para financiar o esporte se configura como uma tendência da qual o Brasil faz parte. Por aqui, parte dos recursos de concursos prognósticos e loterias são destinados ao orçamento e parte é fonte extraorçamentária.

A principal legislação que destina recursos ao esporte é a Lei Pelé, a qual estabelece que 10% da loteria Esportiva devem ser destinados às entidades de práticas desportivas, pelo uso de suas denominações, marcas e símbolos. Além disso, foi estabelecido que anualmente a renda líquida total de um dos testes da loteria Esportiva Federal deve ser destinada ao Comitê Olímpico Brasileiro e ao Comitê Paralímpico Brasileiro e nos anos de realização de Jogos Olímpicos e Jogos Pan-Americanos, a renda líquida de um segundo teste da loteria Esportiva Federal deve ser destinada ao COB. também foi estabelecido que 2,7% da arrecadação bruta dos concursos de prognósticos e loterias federais e similares devem ser direcionados ao COB e CPB, na proporção de 62,96% e 37,04%, respectivamente.

Outras legislações que direcionam recursos extraorçamentários de concursos prognósticos e loterias para o esporte foram a Lei da Timemania e a Lei 13.155/2015, que instituiu a Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex), loteria com marcas e símbolos de clubes de futebol. A primeira estabelece que 22% da arrecadação deve ser direcionada a entidades desportivas da modalidade futebol; já a segunda, dispõe que 2,7% da Lotex deve ser encaminhada para entidades de prática desportiva do futebol. A partir dessas legislações, vê-se no Gráfico 8.5 a magnitude e direcionamento dos recursos provenientes de concursos prognósticos e loterias direcionados ao esporte.

Pode ser percebido que ao longo do período houve aumento de recursos de concursos prognósticos e loterias para o esporte. quem mais se beneficiou dessa fonte de recursos foi o ME, o que se justifica por ser o órgão que deve implementar as políticas públicas de esporte. O segundo maior beneficiário foi o COB e em quarto a CPB, entidades de administração esportiva responsáveis pelo esporte de alto rendimento, o primeiro para atletas olímpicos e o segundo para atletas paralímpicos. chama atenção também o direcionamento para entidades esportivas vinculadas ao futebol – o futebol praticado profissionalmente é o esporte que mais recebe recursos extraorçamentariamente. Por fim, a Confederação Brasileiras de Clubes (CBC), responsável pela formação de atletas olímpicos, também é beneficiária desses repasses54.

Dessa maneira, as entidades esportivas acabam sendo uma das principais definidoras e implementadoras de políticas esportivas voltadas ao esporte de alto rendimento, uma vez que recebem significativos recursos que não transitam pelo orçamento federal. Assim, o Estado acaba participando desse processo muitas vezes apenas como financiador e não organizador de políticas públicas para essa dimensão esportiva.

Outra fonte de recurso para o esporte que não transita pelo orçamento é o patrocínio dos órgãos e entidades da administração. Legalmente, ele tem base no decreto 6.555/2008 que dispõe sobre as ações de comunicação do Poder Executivo Federal. Assim, no Gráfico 8.6, apresentam-se as quatro estatais federais que mais aportaram recursos no esporte por meio de patrocínio no período de 2004 a 2015.

Ao longo do tempo, a estatal que mais investiu recursos no esporte foi a Caixa Econômica Federal, tendo mais que duplicado os gastos com esporte de 2013 a 2015 em relação aos anos anteriores. A Petrobras foi a segunda estatal que mais investiu no esporte por meio de patrocínio, tendo gasto em todos os anos valores significativos. Os correios foi a terceira estatal com maior gasto com patrocínio para o esporte, tendo mais que triplicado seu gasto em 2014 e 2015 em relação aos anos anteriores. Já a Eletrobras patrocinou apenas em 2009 cerca de R$ 161 milhões.

Em 2012, o ME lançou o Plano Brasil medalhas, cujo objetivo era dar melhores condições aos atletas e confederações esportivas para que o Brasil atingisse a meta de se posicionar entre os 10 melhores países nos Jogos Olímpicos Rio 2016 – o Brasil ficou na 13ª posição – e entre os cinco melhores nos jogos Paralímpicos Rio 2016 – o Brasil ficou na 8ª posição. De 2012 a 2015, por exemplo, a Caixa Econômica Federal direcionou R$ 865 milhões e os Correios direcionaram R$ 453 milhões, o que representa 68% do total investido no esporte por ambas estatais em todo o período de 2004 a 2015. Embora as estatais federais já participassem do patrocínio a diversas modalidades esportivas, essa relação foi fortalecida com o referido plano, contribuindo assim para que aportassem mais recursos financeiros para o esporte.

Além das fontes extraorçamentárias que contribuíram para a ampliação do fundo público para o esporte, há as fontes indiretas. O caso mais emblemático dessas se dá por meio da Lei de Incentivo ao Esporte (LIE), isto é, do patrocínio e doação de pessoas físicas (PF) e jurídicas (PJ) ao esporte por meio de isenção fiscal. Tal ditame (lei 11.438/2006) autorizou que no período de 2007 a 2015 – posteriormente foi prorrogada até 2022 –, fossem deduzidos do Imposto de Renda (IR) valores despendidos por PF (até 6%) e PJ (até 1%), a título de patrocínios ou doações a projetos esportivos e paraesportivos.

A LIE é uma forma simplificada de uso dos recursos do fundo público, já que não se submete aos trâmites e controles orçamentários, pois é executada por organizações não governamentais ou entes governamentais fora da esfera federal55. No período analisado (2007-2015), as contribuições foram realizadas quase que exclusivamente por empresas. Entretanto, em 2012, o número de contribuições de PF (1.090) foi maior que o de PJ (1.077). No Gráfico 8.7, apresentamos o volume de recursos captados pela LIE.

Ao longo do período analisado, foram captados cerca de R$ 2,09 bilhões, com crescimento de recursos de 2007 a 2011 e uma leve queda nos anos subsequentes. O crescimento no volume de recursos ao longo do período está diretamente relacionado ao aumento do número de projetos aprovados.

Ao analisar as empresas que mais doaram/patrocinaram a LIE, é perceptível a hegemonia do setor financeiro, pois, das 10 maiores doadoras/ patrocinadoras, cinco empresas são desse setor: Bradesco (R$ 195,71 milhões), Itaú (R$ 96,92 milhões), Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES) (R$ 52,06 milhões), Banco do Brasil (R$ 34,14 milhões) e Cielo (r$ 32,47 milhões). Além disso, há empresas petrolíferas – Petrobras (R$ 138,88 milhões) –, mineradoras – Vale (R$ 107,98 milhões), Companhia Brasileira de Metalurgia e Mineração (CBMM) (R$ 29,66 milhões) –, empresa do setor energético – Companhia Energética de Minas Gerais (Cemig) (R$ 44,85 milhões) – e de saneamento básico – Sabesp (R$ 24,37 milhões). Dentre as 10 maiores doadoras/patrocinadoras, seis são empresas privadas – Bradesco, Vale, Itaú, Cemig, Cielo e CBMM –, três são empresas estatais federais – Petrobras, BNDES e Banco do Brasil – e uma é empresa estatal estadual – Sabesp.

Em relação ao direcionamento dos recursos captados da LIE, conforme pode ser notado no Gráfico 8.8, a maior parte dos recursos foram encaminhados para o esporte de alto rendimento em todos os anos. No período, foram direcionados para o esporte de rendimento R$ 1,39 bilhões (67% dos recursos totais captados), enquanto para o esporte educacional e de participação foram encaminhados R$ 0,68 bilhões (33% dos recursos totais captados), isto é, os recursos captados da LIE foram dirigidos, sobretudo, para a manifestação esportiva com maior visibilidade perante o público, além de ser aquela que mais recebe recursos de fontes orçamentárias.

Em relação aos proponentes, os dois maiores captadores no período foram clubes esportivos – Esporte clube Pinheiros (ECP) e Minas Tênis Clube (MTC). O terceiro maior foi uma organização não governamental – Instituto Passe de Mágica (IPM). O quarto foi o COB e, nesse caso, é interessante notar que essa organização esportiva conta com outras fontes de financiamento público além da LIE, como loterias e estatais. já o quinto maior captador foi uma instituição pública ligada às forças armadas, isto é, o Círculo Militar da Vila Militar (CMVM). O montante captado por essas cinco organizações foi de R$ 331,70 milhões, tendo correspondido a 16% do total captado no período analisado.

No que tange às regiões brasileiras, o destaque é o Sudeste, que ficou ao longo do tempo com 82% dos recursos captados, enquanto a região Norte ficou com apenas 1%. Assim fica clara a concentração de recursos nas regiões com melhores Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) – Sudeste e Sul –, em detrimento das piores – Norte e Nordeste. Desse modo, a LIE tem contribuído pouco para a democratização do acesso ao esporte no país, sobretudo naquelas regiões que mais necessitariam.

Registra-se que nem todos os recursos aplicados no esporte foram mapeados. Entretanto, de maneira geral, pode-se dizer que os recursos federais públicos para o esporte demonstraram que de 2004 a 2010, a principal fonte de financiamento público do esporte foi o orçamento federal. Entretanto, a partir de 2012 a centralidade passou a ser os recursos extraorçamentários provenientes de loterias e concursos prognósticos.

PARA ALÉM DOS RECURSOS DA UNIÃO

Além dos recursos públicos federais encaminhados ao esporte das diferentes fontes, há aqueles provenientes dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, bem como os recursos privados56.

Conforme pode ser visto no Gráfico 8.9, o pico de gasto orçamentário com esporte no Governo Federal em 2011 também ocorreu nos estados, Distrito Federal e municípios. Além disso, em 2010 e 2011, os gastos orçamentários federais foram superiores aos estaduais, do Distrito Federal e municipais, com a situação se invertendo em 2012 e 2013.

Além do financiamento público federal, estadual, distrital e municipal, há o financiamento privado do esporte. considera-se financiamento privado do esporte aquele realizado pelas famílias, clubes e associações esportivas e empresas privadas. Conforme pode-se observar a partir do Gráfico 8.10, no financiamento privado há destaque para o ano de 2011, como maior gasto, acompanhando assim o ano de maior gasto do setor público.

Pode ser notado que o maior gasto com esporte foi realizado pelas famílias – em média 90% do gasto privado – com atividades recreativas, de ensino e de educação vinculadas diretamente ao esporte. Dessa maneira, à medida que o poder público não oferece condições para fruição das atividades esportivas, as famílias direcionam recursos do orçamento doméstico para esse fim, fortalecendo o mercado ligado às AFEs.

Os gastos dos clubes e associações esportivas foram os segundos maiores gastos privados no período analisado. No Brasil, há uma forte presença de clubes na promoção do esporte, conforme apresentado. Entretanto, tem havido um forte crescimento de associações esportivas, que em sua maioria fazem parte do “terceiro setor”, promovendo atividades esportivas, oferecidas principalmente aos jovens de comunidades carentes espalhadas pelo Brasil, dando a possibilidade de acesso ao esporte àqueles que não podem pagar e/ou não conseguem acessar o setor público. Além disso, há os gastos das empresas privadas com esporte, que cresceram muito nas últimas décadas, sobretudo com a proliferação das academias de ginástica e outras práticas de AFEs.

CONCLUSÃO

O amadurecimento de qualquer democracia faz com que o Estado seja cada vez mais questionado no desempenho de suas funções, uma máxima que vale também para o segmento das AFEs. Isso equivale dizer que quanto mais transparente e maior a abertura para o controle democrático, mais efetivas serão as ações do Estado para mudar a realidade do setor no país.

Nesse sentido, ganham importância os estudos das políticas públicas, os quais devem abarcar desde os motivos que justificam determinada intervenção, seu planejamento, os atores envolvidos, a normatização necessária, o financiamento, até a avaliação de seus efeitos e possíveis impactos.

O fato é que se as políticas públicas voltadas ao segmento devem se desdobrar em ações visando a apropriação crítica e criativa das AFEs como um direito de todo cidadão, faz-se essencial a existência de um sistema de avaliação ancorado numa cultura de estatísticas, de controle e monitoramento para a sua formulação, implementação, execução e acompanhamento.

Essa advertência é necessária porque há carência de estudos censitários, diagnósticos e de sistemas de indicadores de monitoramento de programas voltados ao setor das AFEs. A partir dos estudos e pesquisas já realizados no Brasil, fica evidente a ausência de periodicidade dos mesmos. É certo que existem outras fontes e subsistemas de estatísticas sociais. todavia, considerando a descontinuidade e as diferentes metodologias e objetos das pesquisas específicas sobre as AFEs, ainda que mais recentemente tenham sido produzidas e divulgadas pesquisas como o Diagnóstico Nacional do Esporte (Diesporte)58 e o suplemento Práticas de Esporte e Atividade Física da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD)59, pode-se dizer que o país está longe de conseguir estruturar uma base de dados para o efetivo aprimoramento das políticas públicas e da organização do setor.

Apesar da ausência de uma cultura estatística, é possível identificar e problematizar algumas tendências quanto à abrangência e alcance das políticas dirigidas às AFEs no país. Algo que merece ser discutido, por exemplo, é a concentração de gastos públicos dirigidos ao Sistema Nacional de Desporto e seu subsistema do esporte olímpico, cuja finalidade é promover e aprimorar as práticas esportivas de alto rendimento. Esse sistema integra o Sistema Brasileiro de Desporto, do qual fazem parte o Comitê Olímpico Brasileiro, Comitê Paralímpico Brasileiro, confederações, federações, clubes e ligas. como se verificou, se são esses os atores que, a partir de variadas fontes, concentram o recebimento de recursos destinados ao esporte por parte do poder público, o percentual de brasileiros que pratica esportes vinculados a essas instituições é de apenas 4,4%, o que significa que 95,6% dos brasileiros que praticam esporte o fazem sem vínculo com as instituições citadas, ou seja, sem qualquer vínculo ou cobertura do SND60.

Ocorre que os parceiros de interação do Estado para assuntos ligados às AFEs, bem como a estrutura e ordem definidoras das políticas públicas para o segmento, são dados pela organização de um sistema verticalizado a partir das entidades de administração e prática do esporte, ou seja, a partir do SND.

Há, portanto, uma enorme dificuldade por parte dos atores estatais de articularem outras organizações da sociedade civil como parceiras na formulação das políticas. Assim, a definição de prioridades que caracteriza a intervenção ou interação do Estado com a organização das AFEs é sempre decorrente do setor esportivo, em particular, da concepção de esporte inscrita no seio do aparelho de Estado, cuja visão se limita ao esporte de alto rendimento e de espetáculo que tem como razão primeira a obtenção de resultados, porque é dessa forma que o retorno em termos de capital político se efetiva para quem governa61.

Outro problema que decorre dessa visão diz respeito à focalização das políticas esportivas para a população infantil e jovem. É necessário implementar políticas públicas destinadas à infância e juventude, inclusive aquelas ligadas às AFEs. Entretanto, sob o discurso da inclusão social, do enfrentamento da pobreza e da prevenção do delito, tal como estão organizadas, as políticas para a infância e juventude legitimam estratégias de regulação social como resposta à suposta ameaça e suposto risco representados por essa parcela da população. A criação de projetos sociais esportivos para o controle social do tempo livre das crianças e jovens, destinados especialmente aos moradores dos chamados territórios vulneráveis, segue essa lógica.

Num contexto de desigualdades e carência de oportunidades escolares e profissionais, a esperança de mudar de vida, de obter ascensão social por meio do esporte, desperta a aspiração dessas crianças e jovens que vislumbram um futuro melhor para si e para sua família. mas aí operam a seletividade e a distinção, princípios do esporte de rendimento que, salvo exceções, não tardam em frustrar suas expectativas.

Partindo da compreensão de que as políticas universais deveriam direcionar os recursos públicos a todos os cidadãos, cabe problematizar a focalização das políticas esportivas para a infância e juventude – predominantemente, para a infância e juventude em situação de pobreza – em contraposição à necessidade de se fomentar a prática das AFEs para toda a população, de todas as idades, sobretudo, ao levar em conta a mudança na estrutura etária brasileira.

Se tomamos como referência os programas do governo federal, desde a base, onde se conectam as ações voltadas ao Esporte, Educação, lazer e Inclusão Social; até o cume da pirâmide esportiva, quando já se pode falar de Esporte de Alto Rendimento, expresso pela Rede Nacional de treinamento, opera-se a focalização, a seletividade e a especialização.

o fato é que se as políticas públicas voltadas ao segmento devem se desdobrar em ações visando a apropriação crítica e criativa das AFEs como um direito de todo cidadão, faz-se essencial a existência de um sistema de avaliação ancorado numa cultura de estatísticas, de controle e monitoramento para a sua formulação, implementação, execução e acompanhamento

Essa foi a aposta do governo federal como legado esportivo de nacionalização dos efeitos dos Jogos Rio 2016. Ocorre que dessa ação, que engloba quase todos os programas de governo, fica de fora o atendimento à população madura e idosa. De modo residual e muito limitado em termos de abrangência, com um pouco mais de 30 mil usuários, o vida Saudável, vinculado ao Programa Esporte e Lazer da Cidade, é o único programa do Ministério do Esporte voltado para esse segmento da população, ou seja, adultos maduros e idosos.

como a definição de prioridades que caracteriza a intervenção do Estado com a organização das AFEs está voltada para o esporte de alto rendimento e de espetáculo e, por outro lado, desassistida em termos de programas e ações para a prática das AFEs em sua dimensão do lazer, a maioria das pessoas interessadas em AFEs se vê obrigada a recorrer ao mercado, ou seja, se vê obrigada a pagar para ter acesso às AFEs

O IBGE contou mais de 206 milhões de pessoas vivendo no país em 2016 e sua projeção da população mostra que em 40 anos, a população idosa vai triplicar, passando de 10% da população brasileira, em 2010, para 29,3%, em 2050. As estimativas são de que a virada no perfil da população acontecerá em 2030, quando o porcentual de brasileiros com 60 anos ou mais de idade vai ultrapassar o de crianças de zero a 14 anos. Para 2020, a projeção é que tenhamos uma população de 20,9% de crianças (0 a 14 anos), 24% de jovens (15 a 29 anos), 41,3% de adultos maduros (30 a 59 anos) e 13,8% de idosos (60 anos ou mais)62. Por sua vez, os dados revelam que a adesão dos brasileiros à prática das AFEs decresce à medida que envelhecem63.

O que se pode concluir, portanto, é que as políticas públicas voltadas ao setor das AFEs no Brasil se organizam, fundamentalmente, a partir do setor esportivo e se assentam numa estrutura hierárquica, definida pelo EAR. Pautadas pela seletividade e especialização, estão focalizadas na juventude, objetivando a detecção e formação de talentos até o treinamento de atletas e equipes.

Por isso, orientando-se por uma lógica piramidal, possuem limitadíssima abrangência, com efetividade quase nula em termos de democratização e inclusão social no acesso ao esporte no país, tampouco às AFEs de modo mais amplo. A população adulta e idosa, por exemplo, embora crescente, por variados motivos e, também, por falta de políticas públicas, se vê obrigada a abandonar a prática das AFEs à medida que sua idade avança.

Como a definição de prioridades que caracteriza a intervenção do Estado com a organização das AFEs está voltada para o esporte de alto rendimento e de espetáculo e, por outro lado, desassistida em termos de programas e ações para a prática das AFEs em sua dimensão do lazer, a maioria das pessoas interessadas em AFEs se vê obrigada a recorrer ao mercado, ou seja, se vê obrigada a pagar para ter acesso às AFEs. Não por acaso, cresce o gasto das famílias com as AFEs que chegou à cifra dos 51,98 bilhões de reais em 2013, valor muito superior aos 590 milhões investidos pelo Governo Federal em políticas públicas voltadas ao esporte. de um lado, o crescimento de um imenso mercado e, de outro, políticas públicas focalizadas fazem com que as AFEs sejam cada vez mais ofertadas como um serviço privado e negligenciadas como um direito social.

Pode-se dizer que o texto da Constituição Federal de 1988 é categórico quanto à garantia do direito ao esporte, ainda que seu enquadramento no artigo 217, como direito de cada um, figure de forma complementar ao clássico rol de direitos sociais previstos no artigo 6º: educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados. O fato é que a carta constitucional consagra o direito ao esporte e estabelece seu fomento público. Além de obrigar a ação do Estado, diz como isso deverá ocorrer, por intermédio da promoção prioritária do esporte educacional e, em casos específicos, do esporte de alto rendimento. determina ainda que o poder público deve incentivar o lazer, como forma de promoção social. Nessa perspectiva, o fomento ao esporte deveria se voltar para sua manifestação mais democrática, aquela que atende à satisfação das necessidades e melhoria das condições de vida da população, seja por meio da escola ou da prática do lazer.

Ainda quanto à estrutura legal, a Lei Pelé define o esporte a partir de quatro manifestações: o esporte educacional, o esporte de participação, o esporte de rendimento e o esporte de formação.

Ocorre que as noções de esporte educacional, de participação e de formação que orientam as ações do poder público, via de regra, são influenciadas pela visão que se tem do esporte a partir do Estado, qual seja, do esporte de alto rendimento e de espetáculo. No que toca especificamente ao esporte educacional, como já observado, prevalece a visão que o identifica como base para a detecção de talentos e posterior formação de atletas visando ao esporte de rendimento. A própria regulamentação da Lei Pelé, dada pelo decreto 7.984/2013, reforça essa visão, pois coloca em segundo plano os aspectos educativos inerentes ao desenvolvimento humano e atrela a definição de esporte educacional às práticas esportivas competitivas no interior da escola. Em sua ambiguidade, passa a definir o esporte educacional como o esporte vivenciado no ambiente escolar sob a forma de competições, eventos e programas de formação e treinamento organizados pelo poder público em parceria com o COB, CPB, confederações e federações.

O esporte de formação é um adendo legal acrescentado mais recentemente ao texto da Lei Pelé por meio da Lei nº 13.155/2015, referente à Lei de Responsabilidade Fiscal do Esporte – lRFE, que estabelece princípios e práticas de responsabilidade fiscal e financeira e de gestão transparente e democrática para entidades desportivas profissionais de futebol, criando o Programa de Modernização da Gestão e de Responsabilidade Fiscal do Futebol Brasileiro e dispondo sobre a gestão temerária no âmbito das referidas entidades.

Em verdade, tal definição responde às necessidades exclusivas do futebol, balizando a certificação dos clubes formadores e seu direito a ressarcimento pela formação do atleta. trata-se do mecanismo de solidariedade instituído pelo regulamento da FIFA e pelo artigo 29-A da Lei Pelé – incluído pela lei 12.395/2011 – que preveem a partilha de até 5% do valor referente aos valores pagos pelas transações de atletas reservado para indenizar os clubes que participaram de sua formação.

A Constituição Federal de 1988 inovou não só em relação à constitucionalização do direito ao esporte mas também em relação ao sentido que lhe atribuiu, extrapolando a noção convencional de esporte a partir de outros sentidos, associados à prática recreativa, ao lazer e ao divertimento. A palavra de ordem do artigo 217 é educar pelo esporte, isto é, buscar por seu intermédio o desenvolvimento humano, a promoção da saúde, do lazer e do bem-estar64. Na Lei Pelé, é a manifestação do esporte de participação, equivalente ao que se pode chamar de lazer esportivo, desinteressado em relação à performance e com possibilidade de ser vivenciado por todos que o acessem, a que melhor parece encarnar o caráter social dado ao esporte pelo dispositivo constitucional. Todavia, na prática, o lazer esportivo é residual quanto às ações de governo. Os programas de EELIS do ME, conforme já assinalado, possuem dotação orçamentária limitada e abrangência restrita, além de orbitarem a RNT, portanto, subordinando-se à noção convencional de esporte dada pelo EAR.

Cabe reconhecer o valor pedagógico do esporte para a formação e o desenvolvimento humano. O esporte constitui uma prática educativa das mais privilegiadas para fruição e exercício dos sentidos e das emoções, favorável à criação, ao engajamento corporal, ao prazer do movimento, ao exercício da confiança, ao desafio do pensamento, ao desenvolvimento da autoestima, enfim, à satisfação de acesso e apropriação da cultura. Assim, as políticas públicas devem fomentar os múltiplos potenciais que têm as AFEs, buscando viabilizar a democratização do acesso a crianças, jovens, adultos, idosos e pessoas com deficiência ou com necessidades especiais, valorizando seus aspectos educativos, lúdicos, de qualidade de vida e também de performance.

Para tal, como já indicava a II Conferência Nacional do Esporte em 2006, o Estado deve organizar a oferta de suas diferentes manifestações de modo autônomo e articulado, ou seja, deve respeitar a especificidade de cada uma das manifestações do esporte sem subordiná-las umas às outras, integrando um projeto de elevação da participação social e esportiva da população, também para o alto rendimento, mas, principalmente, na direção do lazer e da fruição65.

Se a palavra de ordem da Constituição Federal de 1988 é educar pelo esporte, há de se educar todas e todos e para toda a vida. Isso requer que as políticas públicas reconheçam o fenômeno esportivo em sua totalidade, como uma produção social e histórica ligada às necessidades do movimentar humano, que se amplificou e que nos dias de hoje extrapola o sentido da competição.

No cotidiano, são múltiplas as motivações que justificam a adesão das pessoas à prática das AFEs, inclusive a competição, mas a condição física, o contato com o outro, isto é, a sociabilidade, o relaxamento, o equilíbrio psíquico e, principalmente, a qualidade de vida e o bem-estar são as motivações mais comuns. Assim, uma compreensão mais ampliada do esporte deve ser o ponto de partida para a estruturação das políticas para o setor.

Com efeito, não só a prática tradicional do esporte, com suas modalidades e disciplinas olímpicas e não olímpicas, mas também a caminhada, a corrida de rua, o andar de bicicleta, a ginástica, a malhação na academia, a dança, a capoeira, as lutas, o skate, os esportes radicais de aventura e ação, enfim, todo o universo de práticas que envolve e define as AFEs merece atenção do poder público.

Isso significa dizer que as políticas públicas de esporte devem ser, em verdade, políticas centradas no lazer e voltadas para toda a população e todo o conjunto das AFEs, não só o EAR. Ao se tomar tais manifestações como referência, o esporte educacional, o esporte de formação, o esporte de alto rendimento e o lazer, deve-se ter diferentes níveis de atendimento à população, organizados de forma autônoma e articulada.

O que se defende, portanto, é a necessidade de reformulações ou, até mesmo, de uma nova lei geral para o esporte, incorporando o sentido social e educativo que lhe foi dado pela carta constitucional. É preciso reconhecer que o valor social atribuído ao esporte não se limita às conquistas de nossos atletas. Sem ceder ao ufanismo patriótico que, em termos de capital político e simbólico, é o que mobiliza as ações governamentais e a narrativa da grande mídia, é preciso admitir que tais conquistas ocupam um papel importante na construção da identidade cultural e memória afetiva do país. Não se podem ignorar também os exemplos de superação e dedicação que a história de vida de muitos atletas inspira. Todavia, os principais motivos que levam as pessoas a se engajarem nas AFEs, isto é, praticar esporte, correr, dançar, jogar, enfim, exercitar-se, vinculam-se à ideia de bem-estar e desenvolvimento humano. Nesse sentido, tanto a legislação quanto a organização e as políticas do setor esportivo devem operar com um conceito multidimensional do esporte, que incorpore o universo das AFEs e priorize sua vivência como forma de lazer.

o Estado deve respeitar a especificidade de cada uma das manifestações do esporte sem subordiná-las umas às outras, integrando um projeto de elevação da participação social e esportiva da população, também para o alto rendimento, mas, principalmente, na direção do lazer e da fruição

Caixa 8.15 Poder, transparência e democracia nas gestões esportivas

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A cultura da corrupção parece estar disseminada em diferentes partes do mundo. vários casos vieram a público nos últimos anos, em diversos campos da atividade humana. Há um conjunto de fatores que favorece a corrupção: o avanço de um sistema político e econômico que gera desigualdade e exclusão, a falência de algumas instituições políticas, as condutas individualistas pautadas no ideário de “se levar vantagem em tudo”, entre outros.

O esporte, como fenômeno social, não está livre dessa condição. Os procedimentos empregados nas gestões esportivas, as lutas de poder e as práticas corruptas assemelham-se, em parte, àquelas encontradas em outros segmentos sociais.

No Brasil não tem sido diferente e as denúncias de casos de corrupção são frequentes. muitas vezes, as gestões esportivas não favorecem práticas democráticas: o poder parece estar concentrado em poucos grupos e o uso do dinheiro público nos Megaeventos esportivos têm sido colocado sob suspeição, face a evidências de superfaturamento em obras e outros crimes.

É preciso transformar a agenda esportiva brasileira colocando esses temas na agenda política do país. Só assim outros interesses não hegemônicos poderão emergir, dando lugar a práticas e estéticas diversas e plurais.

Fonte: Elaboração própria com base em REIS e MARTINS, 2017.

Esse conceito alargado permite pensar as AFEs vivenciadas no lazer por todo brasileiro e brasileira, por toda sua vida, apropriadas de forma crítica e criativa pela sua vivência com conhecimento, contribuindo para o desenvolvimento humano e bem-estar. com efeito, o reconhecimento das AFEs como direito de todos e objeto das políticas públicas deve ser alicerçado sobre princípios como universalização, participação e autonomia.

Isso requer pensar nas AFEs como uma produção coletiva, sustentada na forma como a sociedade se organiza para distribuir oportunidades para que os sujeitos e coletivos de nossa população as incorporem ao seu modo de vida. daí a necessidade de que uma nova lei geral do esporte expresse também um novo Sistema de Esporte e Lazer, como mais uma vez apontou a II Conferência Nacional do Esporte, composto por uma nova estrutura e perspectiva, constituído por um amplo espectro de instituições, entidades e organizações esportivas, públicos – nos diversos níveis da federação – e privados, permeável ainda à participação de tantas outras que tenham ligação com as AFEs de um modo geral, refletindo a concepção de um sistema aberto e descentralizado66.

Mas é necessário que se definam os papéis e os nexos de articulação entre todos esses atores que venham a interagir com o sistema, bem como regras de financiamento, caracterização de seus serviços e normas de cooperação. No que tange à esfera pública, deve-se prever um pacto entre os entes da federação – união, estados e municípios – com a construção de mecanismos de adesão e cogestão desse renovado sistema.

Tal estrutura tem de prever a articulação e construção de políticas intersetoriais, o que pressupões a criação de espaços e canais institucionalizados de comunicação do setor esportivo com outras áreas e setores da administração pública em todos os níveis de governo – educação, saúde, assistência social, cultura, turismo, defesa etc67.

Esse novo sistema teria ainda que garantir a existência de mecanismos democráticos e de participação popular de modo a ampliar a interlocução do Estado com a sociedade civil organizada e que permitam o máximo de transparência e controle social das políticas voltadas às AFEs. Para a efetivação de uma gestão democrática, além de instâncias intergestoras que articulem a esfera pública, privada e terceiro setor na formulação, implementação, execução e acompanhamento de ações de cooperação, é necessária também a valorização dos conselhos nacional, estaduais e municipais de esporte e lazer como espaços de planificação e fiscalização das políticas, fazendo-se mais representativos do universo de atores e interesses que envolvem o setor.

O mesmo vale dizer para as Conferências Nacionais do Esporte, que devem ser definitivamente reconhecidas como fóruns institucionais de participação e deliberação acerca das diretrizes gerais das políticas e planos dirigidos à organização das AFEs no país.

se a palavra de ordem da Constituição Federal de 1988 é educar pelo esporte, há de se educar todas e todos e para toda a vida. Isso requer que as políticas públicas reconheçam o fenômeno esportivo em sua totalidade, como uma produção social e histórica ligada às necessidades do movimentar humano, que se amplificou e que nos dias de hoje extrapola o sentido da competição

NOTAS

1  NOGUEIRA, 1990; CASTELLANI FILHO, 1988 e SOARES, 2012.

2 Idem.

3 CASTELLANI FILHO, 1988, p. 34.

4 LINHALES, 1996.

5 Idem.

6 BETTI, 1991.

7 BRACHT, 1997.

8 BUENO, 2008.

9 MASCARENHAS, 2012.

10 DAMO, 1998.

11 Idem.

12 HOBSBAWM, 1988, P. 238.

13 VERONEZ, 2005.

14 Idem.

15 DAMO, 1998.

16 MANHÃES, 2002.

17 REQUIXA, 1977.

18 LINHALES, 1996.

19 CASTELLANI FILHO, 2008.

20 IBGE, 2012.

21 MONTAÑO e DURIGUETTO, 2010.

22 NETTO E BRAZ, 2009.

23 COSTA, 2005.

24 Entre 2006 e 2012, a inflação no Brasil (medido pelo IPCA) oscilou entre 3,14% e 6,5% ao ano.

25 IBGE, 2017a.

26 LINHALES, 1996; MANHÃES, 2002.

27 Atualmente o Comitê Olímpico Brasileiro é chamado de Comitê Olímpico do Brasil e o Comitê Paraolímpico Brasileiro é chamado de Comitê Paralímpico Brasileiro.

28 BRASIL, 1998.

29 Idem.

30 Tribunal de contas da união, 2014.

31 Idem.

32 No sistema atual, todos os investimentos se concentram nessa faixa azul clara.

33 Grupo de trabalho do Sistema Nacional do Esporte, que atuou entre abril e dezembro de 2015, no âmbito do Ministério do Esporte.

34 BRACHT, 2005.

35 BRASIL, 2016b.

36 BRASIL, 2016b, p. 3.

37 REIS, 2015.

38 BRASIL, Ministério da Educação, s. d.

39 BRASIL, 2016c.

40 BRASIL, Ministério da Educação, s. d.

41 BRASIL, 2011.

42 CASTELLANI FILHO, 2007; MASCARENHAS, 2007; FERES NETO, VIEIRA e ATHAYDE, 2012; MATIAS, 2013.

43 COSTA, 2005.

44 SENADO FEDERAL, 2015, p. 47.

45 BRASIL, 2013.

46 TCU, 2014

47 BRASIL, 2015c.

48 BRASIL, 2015d.

49 BRASIL, 2016d.

50 SALVADOR, 2012.

51 Para identificação da execução orçamentária federal do esporte, utilizamos a classificação funcional-programática vigente no Brasil, em que há uma área ou função denominada “Desporto e Lazer”, além das subfunções “Desporto de Rendimento”, “Desporto Comunitário” e “Lazer”. Nem todas as despesas relacionadas ao esporte são alocadas na função “Desporto e Lazer”, haja vista as subfunções supracitadas não se vincularem exclusivamente àquela função. A partir de 2005, essas subfunções se agregaram às funções “Educação”, “Direitos da Cidadania”, “Defesa Nacional” e “Cultura”, sendo executadas, respectivamente, pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), Fundo Nacional para a Criança e o Adolescente (FNCA), Ministério da Defesa (MD) e Ministério da Cultura (MinC).

52 BRASIL, 2010b.

53 A Rede CEDES — Centros de Desenvolvimento de Esporte Recreativo e de Lazer — foi implantada como ação programática do Ministério do Esporte, gerenciada pelo Departamento de Ciência e Tecnologia do Esporte, da Secretaria Nacional de Esporte, Educação, Lazer e Inclusão Social.

54 Cabe registrar que os recursos de concursos prognósticos e loterias destinados ao ME transitam pelo orçamento, agregando recursos ao orçamento. Os recursos de concursos prognósticos e loterias que constituem fonte extraorçamentária são aqueles repassados diretamente pela Caixa Econômica Federal ao COB, CPB, clubes de futebol e CBC.

55 MATIAS et al, 2015.

56 Alguns dados referentes a magnitude dos recursos provenientes de tais fontes foram reunidos a partir dos estudos de Kasznar (2015).

57 Os valores das Secretarias municipais correspondem a uma amostra de 200 municípios dentre os 5.570 municípios brasileiros.

58 BRASIL, 2015a.

59 IBGE, 2017.

60 IBGE,2017a.

61 BRACHT, 2005; MANHÃES, 2002.

62 IBGE, 2013 s. d.

63 IBGE, 2017a.

64 BULOS, 2007.

65 BRASIL, 2006.

66 Idem.

67 BRASIL, 2006.